Un trabajo muy influyente publicado en la década del setenta por Guillermo O’Donnell y Oscar Oszlak (Estado y políticas estatales en América Latina: hacia una estrategia de investigación) ayuda a asomarse a cómo pueden pensarse la formación y el desarrollo de las políticas públicas.

Los autores se inclinan por pensar las acciones del Estado no tanto como respuestas puntuales a inputs o demandas de la sociedad, sino como tomas de posición frente a lo que llaman “cuestiones socialmente problematizadas”. Así, usan la analogía de pensar este tipo de procesos como se piensa una frase musical. En ellas, cada nuevo acorde no puede entenderse en forma aislada, sino en el contexto de otros acordes que lo preceden y algunos más que le siguen. “Cada uno de ellos condiciona el futuro desarrollo de la frase musical y, en última instancia, de la obra que esta integra”. Así, las políticas estatales serían algunos acordes de un proceso social -donde también intervienen actores que no son la administración pública- tejido alrededor de un tema o una cuestión.

O’Donnell y Oszlak indican que no todos los temas o las cuestiones llegan a ser problematizados. Es decir, que solo sobre algunos temas hay sectores, organizaciones, grupos o incluso individuos estratégicamente situados que plantean que puede y debe hacerse algo a su respecto y están en condiciones de promover su incorporación a la agenda de problemas socialmente vigentes.

Este enfoque ayuda a ir un poco más allá de algunas ideas que se dan sobre las políticas públicas. Es decir: las agendas de problemas sobre las que debería actuar el Estado no forman parte de consensos a priori. No es cierto que todos estemos de acuerdo sobre qué cuestiones son problemas socialmente relevantes y cuáles no lo son. Sobre qué cosas debe hacerse algo. Esa agenda está en permanente construcción y no siempre se compone de simples consensos. Además, en la sucesión de acciones que implican las políticas públicas no solo hay que prestar atención a cómo actúa el Estado, sino también a cómo se muestran los distintos actores sociales, algunos más poderosos, otros menos.

Así, debería reflexionarse: ¿Todos los actores sociales consideraban que el sistema de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP) era un problema para el país? ¿O que los planes sociales focalizados debían dar paso a esquemas de ayuda más abarcativos, como la asignación universal por hijo?

Hay una idea que también merece ser discutida y es cómo se conforman las políticas que suelen llamarse “de Estado”. Habrá que notar que los planteos de Macri -el principal líder opositor- acerca de que mantendrá a grandes rasgos algunas de las principales medidas tomadas por el actual Gobierno no hace sino confirmar que se trata de políticas de Estado, es decir, cursos de acción que el sector público sostiene en el tiempo más allá de cuál sea el partido político que gobierne.

En general, se presenta a las políticas de Estado como pacíficos acuerdos a priori entre distintas fuerzas políticas, en consonancia con aspiraciones prácticamente unánimes de la sociedad. Y en este caso nos damos cuenta de que no siempre (¿o casi nunca?) es ese el modo en que ocurren las cosas.

En no pocas ocasiones algunas de las políticas que logran consensos con el tiempo surgen en medio de resistencias, conflictos, acusaciones por parte de algún sector de que se violentan las instituciones o los derechos adquiridos. Es el tiempo en la aplicación de las políticas, las correcciones que se van haciendo sobre la marcha, la aprobación de algunos aspectos y la desaprobación de otros por parte de sectores importantes de la sociedad, la comprobación de ciertos resultados lo que va generando -en un proceso del que participa el Estado, pero también la sociedad, con marchas y contramarchas- las llamadas “políticas de Estado”.

Este tardío giro estatista de Macri hace pensar también que muchas veces son los “feos, sucios y malos”, en el marco de conflictos y tensiones, y no los que se dicen respetuosos de las formas y los buenos modales los que terminan poniendo las piedras fundamentales de las que luego, con el tiempo, serán consideradas “políticas de Estado”.

Tanto es así que uno de los datos de la realidad que se busca explicar ahora -no siempre con éxito- es la persistencia de la centralidad política que mantiene la presidenta Cristina Kirchner y la valoración de algunas de las públicas que impulsó, así como rasgos de su liderazgo político.

Por ejemplo, el periodista Marcelo Longobardi señaló en una entrevista reciente que brindó al canal TN: “Hemos repetido hasta el cansancio que una crisis macroeconómica erosionaba el poder político del Presidente en cuestión y eso no pasó con Cristina; hay una crisis macro significativa. Hoy la presidente subrayó que se venden más motos, bueno es lo único que se vendió un poquito más, el resto de la economía argentina está muy parada. Esto debiera ser en la Argentina una explosión y sin embargo no lo es. Y vos fijate que la recesión, los desequilibrios macroeconómicos, la inflación y demás finalmente no produjeron ese efecto tan clásico de la Argentina que es la erosión del poder político. Cristina está políticamente intacta”.

Cuando el entrevistador le preguntó por qué se produce ese fenómeno, Longobardi respondió:  “Y yo qué sé por qué, habrá gente que le gustará (la Presidenta). Qué se yo”.

El politólogo Marcos Novaro también eligió este tema en una reciente columna en el sitio web del canal TN, a la que tituló “¿Por qué mejora la imagen de Cristina?”. Para Novaro,  “no hay duda de que la Presidenta se recuperó bastante” de su imagen en las últimas semanas y atribuyó esa situación al siguiente razonamiento: “Cristina sigue siendo una líder potente, valorada por dotes personales reconocibles: coraje, autenticidad, resistencia. En un contexto en que hay motivos para temer el debilitamiento del gobierno, con el que se asocia retrospectivamente todo período de la política argentina en que el cambio de autoridades era inminente, acompañarla y sostenerla parece ser bastante razonable, casi un acto en defensa propia”.

A fines del mes pasado, el sociólogo Eduardo Fidanza ensayó algunas explicaciones en el diario La Nación. Evaluó que la imagen positiva que conserva la Presidenta se da, sobre todo en algunos estratos sociales. Así, evaluó: “La visión polarizada de los Kirchner no es, sin embargo, aleatoria. Se ordena, claramente, según coordenadas socioeconómicas. Los sectores populares, de bajo nivel relativo de ingresos y educación, tienden a reivindicarlos, mientras la clase media y media alta a rechazarlos”.

Sea cual fuera la explicación del porqué de los niveles sustantivos de apoyo que conserva Cristina, lo que se dice poco es que este es un hecho relativamente novedoso y que hace a la tan mentada “calidad institucional”. El hecho de que la jefa de Estado conserve una cierta aceptación social -y que podría ser creciente- al final de su mandato no es lo que le ocurrió a Raúl Alfonsín ni a Carlos Menem, los mandatarios del actual período democrático que, al igual que Cristina, tenían impedida la reelección, por la letra de la Constitución Nacional.

El hecho de que la cabeza de uno de los poderes del Estado, el Ejecutivo, tenga posibilidades de, sin reelección, pilotear una transición política ordenada -misión a la que la Presidenta deberá dedicarse en los próximos meses- aventando amenazas de inestabilidad política o económica puede ser un paso positivo más desde la recuperación de la democracia en 1983.

No se trata de elementos menores para aquellos que consideran que en el país debe haber “políticas de Estado” que se sostengan en el tiempo y que no estén expuestas a shocks y cambios abruptos. Una transición ordenada puede hacer que se combinen dosis moderadas de cambio y que se dé continuidad a un conjunto de políticas públicas, elemento central de cualquier camino hacia el desarrollo.

Se advierte que el Gobierno es “crispado”, que “divide a los argentinos” y que no dialoga.

Se afirma que el Congreso Nacional es una “escribanía” donde sólo se hace lo que el Poder Ejecutivo quiere.

Cualquier episodio que pueda encajar en ese esquema de pensamiento recibe amplia atención por parte de buena parte de la prensa y de la “opinión pública”.

Esta semana, el Congreso convirtió en ley una iniciativa del Gobierno nacional para combatir el trabajo en negro. El Senado aprobó el proyecto por unanimidad. En la Cámara de Diputados el resultado fue 227 afirmativos, 3 negativos y 4 abstenciones. En contra se pronunciaron los dos diputados del Frente de Izquierda que concurrieron a la sesión -Néstor Pitrola decidió ausentarse a la hora de votar porque dijo tener “un compromiso”- y el macrista Federico Sturzenegger. La noticia se difundió en voz baja. Quizás algún lector se entere al leer estas líneas.

El trabajo no registrado llegó a casi el 50 por ciento de los asalariados en 2003 y hoy se ubica en torno al 33 por ciento, según las cifras oficiales. El proyecto que ahora es ley otorga incentivos al sector privado, especialmente a los microempleadores más precarios. Y a la vez aumenta en forma sustancial las sanciones a empresarios fraudulentos (más información aquí). El combate al trabajo en negro, la creación de puestos de trabajo en condiciones “decentes” es uno de los mayores desafíos de toda América Latina, el continente más desigual del planeta, y por supuesto también de la Argentina. La existencia de más herramientas en ese sentido son algo para celebrar.

Me pareció adecuado utilizar este espacio que me ofrece Infobae para destacar que en la dirigencia argentina, a uno y otro lado de la línea que separa al oficialismo de la oposición no todo es piripipí, ni consignismo vacío, ni una “decadencia sin fin”, como quieren mostrar algunos sectores, a los que lo que más parece molestarles es la política.