El Déficit Fiscal

Lamentablemente el problema de la deuda pública y el juicio con los holdouts (peyorativamente llamados fondos “buitre”, cuando en realidad son “fondos de inversión de riesgo”) es convenientemente tratado por la clase política como si fuese algo caído del cielo. No hay bonos (deuda) que pagar sin déficit fiscal. Y el déficit fiscal se debe a un insostenible nivel de gasto público proveniente de una clase política adicta al clientelismo político y al populismo. No existe tal cosa como el populismo (clientelismo político) bueno y malo, en todas sus versiones el populismo generan más costos que beneficios. Son los representantes del pueblo en el Congreso quienes firman los presupuestos deficitarios y les cabe a ellos, por lo tanto, la responsabilidad de los desequilibrios fiscales. En una República, el Poder Ejecutivo ejecuta el presupuesto que los representantes del pueblo le envían en forma de ley. La clase política, sin embargo, parece guiarse más por una ciega ideología nacionalista que por la racionalidad que sus cargos requiere. El siguiente gráfico muestra el déficit financiero (déficit total) del gobierno desde la vuelta de la democracia hasta el 2013.

El gráfico deja apreciar algunos detalles importantes. Se ve que la norma durante más de treinta años fue la de déficit, no la de una administración responsable. Es claro al ver el gráfico que culpar del posible default a fondos de inversión roza lo infantil. Tener un presupuesto equilibrado no es de izquierda ni de derecha, es del más elemental sentido común de administración pública. Se aprecia, también, que en la década del 90 el aumento de déficit (y por lo tanto de deuda pública) comienza en 1993 durante el primer mandato de Menem. Esto también muestra que el problema en la década del 90 no fue el “1 a 1″ en sí, sino el llevar la deuda a niveles insostenibles. De allí el default en el 2001 y la devaluación que licuaron el gasto público produciendo un superávit más accidental que planeado. El gráfico también nos muestra que Néstor Kirchner heredó este superávit accidental y que la tendencia en su mandato fue a empeorar el resultado fiscal de manera consistente. Tendencia que Cristina Kirchner continuó también de manera consistente. En otras palabras, Cristina Kirchner es una continuación de Néstor Kirchner. Sostener que Néstor Kirchner se preocupaba por tener un superávit fiscal se contradice con la tendencia decreciente del gráfico.

En términos del PBI del 2013, lo que el gobierno debe pagar a los holdouts (1500 millones de USD) es medio punto del PBI. Si se suman los 15.000 millones de USD que eventualmente podrían sumarse, se llega a 5% del PBI. Con Alfonsín el déficit llegó a 8 puntos del PBI (el mayor desde la vuelta a la democracia). Con Menem el déficit llegó a casi 5 puntos del PBI. De la Rúa lo llevó a 7 puntos del PBI. Cristina Kirchner ya lo tiene casi en 5 puntos del PBI. Si la clase política sintiese el mismo rechazo a estos niveles de déficit que le tiene al pago que debe hacer a los houldouts Argentina sería un país mucho más estable. La clase política escapa a su responsabilidad haciendo mal uso de términos como “neoliberalismo” para desviar la atención del insostenible déficit fiscal en los 90 o de “fondos buitres” durante el Kirchnerismo. Problema similar pueden estar en el futuro del país los políticos insisten en buscar excusas para evitar hacer frente al problema de insostenible gasto público.

Los dos Defaults

El potencial default al que se enfrenta Argentina tiene una diferencia fundamental con el del 2001 que no debe pasar desapercibida. De no pagar, Argentina entraría en un doble default. Por un lado el no pago de deuda. Por otro lado, a falta de mejor nombre, en un “default institucional” al decidir ignorar la sentencia de la corte de justicia a la que Argentina voluntariamente eligió someterse. Luego de la crisis del 2001 el país se vio en la necesidad de importar seguridad jurídica para tener algo de credibilidad dado que la seguridad jurídica del país no es confiable. De entrar en default (o intentar un cambio de jurisdicción), Argentina estaría unilateralmente saliéndose de la legislación NY. En el 2001 Argentina podía ofrecer la legislación NY (o la de Londres, por ejemplo), como alternativa a la local. Pero si Argentina decide ignorar los fallos del juez Griesa, ¿qué puede ofrecer a cambio de la justicia local la próxima vez que quiera pedir crédito en los mercados internacionales? Es por esto que Argentina se enfrenta a algo más que un default de deuda pública.

Un litigio como en el que se encuentra Argentina requiere que las partes voluntariamente acepten y cumplan las sentencias. No existe una policía internacional que haga cumplir los fallos del juez como es el caso de la justicia local de cada país a través de la fuerzas policiales. De allí la importancia que tiene que Argentina sea respetuosa de las instituciones. En un picado de fútbol entre vecinos de barrio, donde la AFA no puede hacer cumplir los fallos del referee, aquel que no sigue las reglas del juego e ignora las faltas cuando le conviene, difícilmente sea nuevamente invitado al próximo picado.

Esto dista de ser una diferencia menor. Si un país entra en default, pero respeta las instituciones, entonces es posible negociar una salida y hacer un canje de deuda. El problema se soluciona en el corto plazo. Pero si un país decide abiertamente ignorar las instituciones y la legislación a la que voluntariamente se somete, no puede solucionar la falta de credibilidad “negociando” dado que la credibilidad institucional de un país no se puede comprar. Al costo de corto plazo de tener que renegociar una deuda en default, Argentina estaría sumando un costo de largo plazo al mostrar que ante la posibilidad de pagar y negociar, decide no hacerlo con argumentos considerados muy poco serios fuera de la militancia Kirchnerista.

Esperemos que la cordura y la racionalidad, que tan esquiva la resulta al Kirchnerismo, ilumine esta última etapa de gobierno. Los Argentinos ya han tenido que hacerse cargo de demasiados desequilibrios fiscales para sumar problemas innecesarios

Qué no sucedió

Lo primero que hay que tener en cuenta respecto al cierre de gobierno es que, de hecho, no cerró. Como ejemplifica Ben Powell (Texas Tech University) en una columna el Huffington Post, si McDonalds suspende (no despide) al 40% de su personal no relacionado a la confección de comida y deja de entregar juguetes en la conocida Cajita Feliz difícilmente se hable del “Cierre de McDonalds”. El mal llamado “cierre de gobierno” consiste en la suspensión temporal de las actividades “no esenciales” de gobierno (como el personal no relacionado a la comida en McDondalds), que son todas aquellas actividades que no dependen de funcionarios con nombramiento constitucional y sus delegados directos. Por ejemplo, un juez es una figura constitucional. El juez y sus asistentes de primera línea deben seguir trabajando. Ni Obama ni los senadores y diputados dejaron de trabajar durante el “cierre de gobierno”. Distinto es el caso de parques públicos y algunas agencias de gobierno. Es decir, aquellas actividades que no definen al gobierno son las que queda en suspenso. Por ejemplo, la agencia recaudadora de impuestos sigue funcionando, Estados Unidos no se retiró de zonas con actividad militar, etcétera.

Lo segundo a tener en cuenta son los incentivos de cada partido político en esta disputa presupuestaria. Ni los demócratas ni los republicanos tienen incentivos a disminuir el nivel de gasto público; cada uno propone reducir el gasto en los programas del otro partido, no en los propios. Para el político, cuanto mayor es su presupuesto mejor, más puede gastar y hacer a los ojos de su electorado. De hecho, el actual cierre de gobierno no es el primero en la historia de Estados Unidos. En el 2011 hubo una discusión similar, en aquel momento denominada “Fiscal Cliff” (precipicio fiscal) que también involucraba una extensión del techo de deuda. En aquel momento no se llegó a un “cierre” de gobierno, sino que se acordó posponer el problema por dos años. Dos años más tarde el problema vuelve a surgir como “cierre de gobierno”. Lo que se vio en las últimas semanas fue un manejo político, por parte de ambos partidos, del “cierre de gobierno” y de la “amenaza de default” para obtener votos por sobre el otro partido. Los sectores más radicales del Partido Republicano (el Tea Party) encontraron en el Obamacare la herramienta para presionar por una reducción del gasto público. Obama y los demócratas pueden presentarse como víctimas exagerando las consecuencias de un cierre de gobierno y la inevitabilidad de un default. Así y todo, en ningún momento Obama tuvo la bajeza de acusar ni a los republicanos ni a prensa crítica de golpistas. Al mismo tiempo, el Tea Party se pone en una situación donde republicanos y demócratas pueden señalarlos como los causantes del problema distrayendo la atención sobre el verdadero problema: el nivel de gasto y deuda pública.

Lo tercero a tener en cuenta es que la amenaza del default americano no era creíble. Lo que estaba en discusión era una extensión del límite de deuda, no una cancelación de toda la deuda. Si el gobierno no puede emitir más deuda, aún puede continuar haciendo un roll-over de la deuda actual con nueva deuda y reasignar partidas para cubrir la diferencia de ser necesario. En otras palabras, pedir una extensión de deuda es como pedir una extensión en la tarjeta de crédito. Que el banco no nos otorgue una extensión en nuestra tarjeta de crédito no quiere decir que automáticamente entramos en default con el banco, sólo quiere decir que no podemos aumentar el nivel de deuda. No se puede pagar el saldo deudor en una tarjeta de crédito con otra tarjeta de crédito de manera indefinida. Exagerar el default y sus consecuencias cumplió más el rol de presión política sobre los republicanos que el ser una descripción cierta de lo que estaba por venir. De hecho, el precio de los bonos americanos no colapsó a pesar de que a horas del día D del default aún no había acuerdo. Es decir, el mercado no le creó a Obama que el default estaba a la vuelta de la esquina.

¿Cuál es el problema?

El problema en Estados Unidos no es otro que el de un alto nivel de gasto público y endeudamiento, que actualmente se encuentra alrededor del 100% sobre el PBI (se suele considerar como alto endeudamiento un nivel superior al 60%). Manejar los números del gobierno americano no es fácil debido a su dimensión. Es más sencillo entender la dimensión del problema si reducimos la escala de gasto al de una familiar promedio. Con el tamaño del gobierno americano en esta nueva escala, tenemos que en el año 2010, un año antes del “Fiscal Cliff”, el gobierno federal estaba teniendo ingresos por $58.000 al año, el nivel de gasto público era de $75.000 y la deuda en la tarjeta de crédito alcanzaba los $327.000. Claramente los números no cierran. Cuando el gobierno envía el presupuesto al Congreso pidiendo una extensión del límite de deuda, es como si esta familia se acercase a su banco pidiendo una extensión en el límite de su tarjeta de crédito. Para convencer al banco el gobierno ofrece un “ajuste” del gasto que lleva el gasto de $75.000 a $73.000. Claramente esto no soluciona el problema. Así es como dos años después el mismo problema vuelve a aparecer aún con más dramatismo.

Si bien la discusión de las últimas semanas osciló entre republicanos y demócratas, donde unos serían los buenos y los otros serían los malos, lo cierto es que ambos partidos comparten la responsabilidad de la delicada situación fiscal que atraviesa EEUU. En los últimos 40 años el límite de deuda se corrió alrededor de 39 veces. Eso no es un límite de deuda, es una puerta giratoria. El límite de deuda es utilizado como una herramienta de potencial presión política, no como un límite de deuda propiamente dicho. El mismo Obama se oponía a extender el límite de deuda cuando estaba en el Congreso y el gobierno estaba en manos de los republicanos. El inicio del siglo XXI muestra una tendencia clara. El gasto nominal promedio por año de Bush (hijo) fue un 60% superior al gasto nominal anual promedio del gobierno de Clinton. A su vez, el gasto promedio nominal anual del Gobierno de Obama es un 32% superior al gasto nominal promedio de Bush. Esto quiere decir que, en promedio, Obama está gastando en términos nominales un 110% más que Clinton por año. Dejando de lado la discusión de si incluso el gasto durante el gobierno de Clinton no podría haber sido menor, ¿qué impide al gobierno americano volver al nivel de gasto de Clinton? No se puede decir que el gobierno de Clinton haya sido un cataclismo económico de pobre performance (también es cierto que Clinton heredó los buenos resultados de políticas económicas de gobiernos anteriores.) Es cierto que el cambio de siglo estuvo signado por la crisis dotcom y el atentado terrorista 9/11, pero no es menos cierto que estos eventos ocurrieron hace más de 10 años. Tiempo más que suficiente para corregir el rumbo.

Los republicanos y demócratas acordaron una extensión presupuestaria y de gasto de deuda hasta principios del 2014. Es decir, un cuarto intermedio que (convenientemente) termina luego de las fiestas de Navidad y Año nuevo. El problema está lejos de solucionarse, no sólo porque el acuerdo no hace más que comprar tiempo, sino porque no se atacan los problemas de fondo. El gasto público de Estados Unidos puede dividirse en dos grandes grupos, el gasto público obligatorio y el discrecional. El gasto obligatorio es aquel que responde a obligaciones ya comprometidas, como el Social Security, créditos fiscales, pago de intereses de deuda, etcétera. El gasto discrecional es el que se elige en cada año fiscal (partidas para programas de agricultura, agencias, etcétera). Si el gobierno eliminase todo el gasto discrecional, quedándose únicamente con el gasto ya comprometido, aún los recursos tributarios se quedan cortos. Es decir, el gobierno americano actualmente es incapaz de hacer frente al gasto ya comprometido sin incurrir en mayor deuda pública. Este no es un problema que se corrija con reducciones puntuales de gasto público, sino con un rediseño del gobierno americano y su estructura de gasto, que no es otra cosa que una discusión sobre cuál es el rol del gobierno. Los años que vienen (¿décadas?) van a requerir difíciles decisiones por parte del gobierno americano. Lo que se está viendo en Estados Unidos y Europa en los últimos años no es otra cosa que síntomas del quiebre del Estado de Bienestar.

Analizar el caso argentino con énfasis en políticas públicas sin poner la lupa en el problema del déficit fiscal es pasar por alto el problema de fondo. Es como sostener que el problema del adicto al alcohol son los síntomas, o la marca que consume, pero no la adicción al gasto público. El problema de errar en el diagnóstico es que fácilmente puede llevar a proponer solución aquello mismo que produce el problema en primer lugar. Una nueva ronda de tragos para combatir la resaca no es una solución de largo plazo. Ciertamente, tener déficit fiscal algún que otro año no es un problema serio, como no lo es tomarse una copa de vino durante la cena, el problema es la acumulación de déficits fiscales a niveles insostenibles. El problema no es la copa de vino, es la sumatoria. Expandir el gasto público para combatir las secuelas de una crisis de origen fiscal difícilmente lleven a buen puerto.

Cuando Menem asume la presidencia la emisión monetaria ya no era un medio efectivo para financiar el gasto. El gobierno de Alfonsín ya había agotado esa herramienta llevando al país a un caso inédito de hiperinflación. La “maquinita” ya no era una herramienta viable para financiar al Tesoro. Luego de algunos traspiés, el nuevo esquema de convertibilidad le ató las manos a un banco central incapaz o desinteresado en proteger el valor de la moneda. El desequilibrio fiscal, sin embargo, no desapareció. Lo que se modificó fue la fuente de financiamiento. El adicto al déficit fiscal cambió su bebida de elección sin modificar su dañino comportamiento. El proceso de privatización implicó un ingreso de recursos por la venta de activos y la eliminación de empresas estatales fiduciarias a cambio de empresas contribuyentes al fisco. El proceso de privatización (algunas bien hechas, otras mal hechas) no tuvo nada que ver con un súbito ataque de “neoliberalismo” en el peronismo de turno, sino que tuvo que ver con serias necesidades de recursos. Ya no causa sorpresa que el mismo partido (en algunos casos los mismos políticos) que defendieron las privatizaciones hayan defendido las nacionalizaciones del gobierno K siempre y cuando esto permita patear hacia adelante los problemas de caja.

La venta de activos, sin embargo, posee un límite, eventualmente ya no quedan activos por privatizar. La otra fuente importante de recursos a lo largo de los 90 fue la toma de deuda con organismos internacionales. Dada la ley de convertibilidad, el BCRA no estaba autorizado a emitir pesos sin la correspondiente entrada de dólares (situación convenientemente flexibilizada a medida que pasaban los años.) El gobierno, en lugar de financiarse con el BCRA, lo hacía con los organismos internacionales. El gobierno de Menem no solucionó el problema del gobierno de Alfonsín, sino que encontró una nueva manera de prolongarlo en el tiempo. Es un error de diagnóstico ver en los 90 un gobierno “neoliberal” (alcanza con ver cuántos puntos de la receta neoliberal del Consenso de Washington no se cumplieron) por el contrario, fue una época típicamente keynesiana, donde el gasto público tuvo precedencia sobre el equilibrio fiscal.

De la misma manera que la emisión monetaria no es sostenible de manera indeterminada, tampoco lo es la deuda pública en dólares. Eventualmente el peso de la deuda fue tal que el sistema colapsó en el 2001. Entre 1991 y el 2001 el gasto público aumentó un 90.8%, el PBI lo hizo en un 49.3%. Es decir, la deuda pública creció casi al doble de velocidad de la economía. Imagínese lo que pasaría con sus finanzas personales si aumenta el gasto de su tarjeta de crédito un 90.8% en este período pero sus ingresos sólo lo hacen un 49.3%. Eventualmente el banco le va a cortar el crédito y pedirle que salde su deuda. Ahora lleve ese problema a dimensión país: el resultado es la crisis del 2001. La irresponsabilidad financiera a escala familia no deja de serlo a escala país. La diferencia es que usted no puede defaultear y trasladarle el costo a sus acreedores, que es lo que hizo el gobierno en el 2001.

Como es costumbre política, cuando el déficit fiscal se vuelve insostenible priman las medidas de corto plazo sobre las soluciones de fondo. En lugar de equilibrar las cuentas fiscales, se prefirió declarar un histórico default internacional (vitoreado cual “barra brava” en el honorable Congreso de la Nación), instaurar dos corralitos, y proceder con una devaluación que llevó el tipo de cambio de 1ARS = 1USD a 3ARS = 1USD. Estas medidas lo que hicieron  fue transferir el costo del ajuste a los acreedores externos, a los importadores y a los tenedores de pesos. Cuando por impericia o desinterés en el manejo fiscal se llega a un punto crítico como lo fue el 2001, donde ya no es posible pasarle el problema al próximo gobierno de turno, el debate no es si debe o no hacerse un “ajuste”, sino quien va a pagar el ajuste dado que el mismo es inevitable. El gobierno K, en cuyo relato reniegan de aplicar una ajuste, de hecho produce un duro ajuste al imponer un cepo cambiario, una inflación real superior al 20%, cerrar virtualmente las importaciones, tener una deteriorada infraestructura energética y de transporte, etcétera. Los gobiernos suelen preferir trasladar el ajuste a sus representados antes que hacerse cargo de sus propios desmanejos económicos.

Gracias a la devaluación y al default, los primeros años post 2001 mostraron superávit gemelos (fiscal y comercial). Pero dos problemas quedaron irresueltos. En primer lugar, más allá del atraso cambiario a fines de los 90, la devaluación de Duhalde no equilibró el mercado externo, sino que se pasó de un atraso cambiario a un adelanto cambiario. Esto produce rentabilidades artificiales en el sector exportador, que no dudará en reclamar socorro al estado partenalista bajo el nombre de “tipo de cambio competitivo” cuando la rentabilidad artificial comience a reducirse hacia su real valor de mercado. Bajo el esquema 1ARS= 1USD, uno puede comprar bien por 100ARS en Argentina o 100USD en el exterior. Bajo un esquema de 3ARS= 1USD los precios domésticos aumentan hasta que el precio local es 300ARS y el internacional es de 100USD. Es decir, se vuelve a una situación similar a la del “1 a 1.” Comprar a 300ARS en Argentina o a 100USD en el exterior es lo mismo dado el tipo de cambio 3ARS= 1USD. Pueden cambiar los números, pero la situación económica es la misma a la del “1 a 1.” Esto explica la alta inflación de los años post-crisis.

El segundo problema que quedó sin resolver fue el del gasto público, que eventualmente erosionó el superávit fiscal. El problema de fondo de las dos décadas pasadas fue repetido una vez más sin desviarse del libreto. Así como en los 90 el menemismo tuvo que cambiar la fuente de financiamiento del gasto público y se recurrió a la venta de activos (privatizaciones) y deuda pública, el gobierno K también tuvo que cambiar sus fuentes de financiamiento. En lugar de privatizar, se confiscaron (con procesos de dudosa constitucionalidad) cajas y flujos de fondos siendo el caso de las AFJP posiblemente uno de los casos más claros. Dado el cierre al mercado financiero internacional, se procedió a tomar deuda cara con Venezuela y cancelar deuda barata (con el FMI), aumentar la presión impositiva a niveles asfixiantes (cómo en el intento de la Resolución 125) y hacer uso una vez más del BCRA para financiar al Tesoro. Todo esto son síntomas de que en los últimos 30 años la Argentina persiste en cometer el mismo error sin atender a los motivos de fondo.

El radicalismo de Alfonsín, el peronismo de Menem y el peronismo K ofrecen en términos de desmanejo fiscal la misma receta. Las diferencias en política económica no se debieron a diferencias ideológicas o partidarias, sino a las circunstancias económicas de cada momento que impedían ciertos métodos de financiamiento del déficit fiscal, viéndose obligados a buscar métodos alternativos. El adicto al alcohol puede verse forzado a cambiar de barman si su bar predilecto se encuentra cerrado, pero no por ello soluciona su adicción. La inflación de fines de los 80, la deuda pública de los 90 y la inflación actual no cayeron del cielo, sino que tienen su origen en gobiernos adictos a las políticas populistas que le llevan a descuidar el equilibrio fiscal necesario para un sendero de crecimiento estable a largo plazo.

Cambiar el método de financiamiento del déficit fiscal no soluciona el problema, simplemente le cambia el maquillaje. Creo que fue un ministro español quien dijo que el déficit fiscal no es de derecha ni de izquierda, ni del socialismo ni del libre mercado, es de gobiernos eficientes. Los serios problemas económicos que afligen al país hoy día no hay que buscarlos en discursos ideológicos, conspiraciones internacionales ni grupos concentrados de poder. El problema tiene nombre y apellido: déficit fiscal. La clase política dirigente debe mirarse en el espejo si quiere encontrar la causa de los problemas económicos del país.