Desde la reforma constitucional de 1994 hasta 2015, el jefe de Gabinete de ministros de la nación debería haberse presentado 179 veces a las Cámaras del Congreso de la Nación. No obstante, en el 65% de las oportunidades no asistió. Independientemente de los partidos en el poder, la tendencia a asistir poco es consistente. El actual jefe de Gabinete, Marcos Peña, ya tiene un desafío de vara alta: ir todos la veces que manda la Constitución (una vez por mes a las Cámaras, alternativamente, desde la apertura hasta el cierre de sesiones ordinarias), mientras dure su mandato.

En aquellas oportunidades en que se cumplió el mandato constitucional, el 60% de los informes fue presentado ante el Senado, frente a poco más del 40% en Diputados. La existencia de un sistema de reglas formal e informal en la Cámara Alta, donde se prohíben las silbatinas y los abucheos, facilita un mejor diálogo e intercambio. Por otro lado, la cantidad de legisladores y la menor fragmentación partidaria permiten que el debate se enfoque en políticas públicas específicas. Hay un segundo desafío que consiste en cumplir con alternar entre Cámaras, y un tercero, que implica asegurar reglas de juego pertinentes al informe de gestión.

Únicamente durante el Gobierno de Carlos Menem, el número de visitas fue mayor al de ausencias: 55,7%, seguido por Eduardo Duhalde y Néstor Kirchner, respectivamente. Aquí aparece el cuarto desafío: mantener a lo largo del mandato una asistencia perfecta, ya que los datos indican que el jefe de Gabinete asiste menos durante años electorales. En los años en que hay elecciones, y manteniendo todos los otros factores constantes, la probabilidad de que el jefe de Gabinete asista al Congreso disminuye 20 puntos porcentuales.

Estudiado por partidos, la asistencia es más alta durante las administraciones peronistas (55%), mientras que durante el Gobierno de la Alianza, el único no peronista estudiado, el porcentaje cae a un 33 por ciento. El jefe de Gabinete con mejor ratio de asistencia es Jorge Capitanich, con sólo una ausencia en poco más de un año de permanencia. Lo sigue Eduardo Bauzá, con 80% de las visitas estipuladas constitucionalmente. Por el contrario, Sergio Massa, Chrystian Colombo y Alberto Fernández tienen una tasa de cumplimiento de 12%, 11% y 0%, respectivamente.

Sin embargo, contar visitas no alcanza. Es necesario que se transformen en un mecanismo útil y eficaz para la rendición de cuentas entre el Ejecutivo y el Legislativo.

Por un lado, existe dificultad para establecer la fecha de la visita, debido a la falta de sincronización entre los dos poderes. Al tener costos de transacción tan elevados, la probabilidad de fijar fecha de reunión desciende. Por otro lado, la gran cantidad de preguntas enviadas por el Legislativo (más de mil en la primera sesión de Marcos Peña) hace imposible la respuesta a todas ellas. Y aun cuando se provee una respuesta, los legisladores no tienen el tiempo suficiente para analizarlas y prepararse para la reunión.

Finalmente, la ausencia de medidas disciplinarias institucionales o sociales que fuercen al jefe de Gabinete a presentarse o lo sancionen en caso de no hacerlo es un factor que contribuye a su no cumplimiento.

¿Cómo hacer para mejorar el mecanismo? Las reglas que norman la presencia del jefe de Gabinete en el Congreso, aun cuando existen, son vagas y ambiguas. Por ejemplo, no es muy claro cuál de los dos poderes es el que establece las reuniones y cómo debe mantenerse la sesión informativa. Además, cada Cámara del Congreso tiene sus propios procedimientos para regular el mismo mecanismo, con algunos puntos de esas regulaciones contradictorios. Por otra parte, y dada la falta de especificidad en la reglamentación, es necesario definir normas particulares cada vez que el jefe de Gabinete visita el Congreso. Como el establecimiento de normas tiene altos costos de transacción, esto crea un incentivo negativo para cumplir con el mandato constitucional.

Algunas acciones vinculadas con el desarrollo de la sesión no están contempladas y son sujeto de reclamo por los legisladores, lo que provoca confrontación entre los bloques políticos. A modo de ejemplo, hasta la fecha, la posibilidad de hacer repreguntas luego de la respuesta del jefe de Gabinete todavía no está regulada y depende de acuerdos realizados ad hoc entre funcionarios del Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo.

La reglamentación debe ser reforzada de dos maneras. Por un lado, los procedimientos deben ser no sólo más específicos, sino también estandarizados entre ambas Cámaras del Congreso. La regulación debe promover la coordinación entre grupos de legisladores, lo que, como consecuencia, traerá una reducción en el número de temas y preguntas que se tratarán en cada visita. Esto aumentaría los incentivos para que el Ejecutivo cumpla, ya que el costo de hacer y entregar el informe se reduciría. Además, una reducción en el conjunto de preguntas y temas a tratar permitiría un análisis más profundo de los problemas y las políticas públicas. Finalmente, una mejor regulación debe establecer sanciones si el Ejecutivo no cumple.

En términos de instituciones, es importante formular un plan nacional de desarrollo o plan de Gobierno. Este plan permitiría identificar las políticas prioritarias y las metas que el Ejecutivo se propone alcanzar durante el Gobierno, lo que facilitaría el control por parte del Congreso. Sin embargo, para que un plan de Gobierno funcione como hoja de ruta, Argentina necesita mejorar sus políticas de control y evaluación. Con el fin de hacerlo, es necesario promover la toma de decisiones y los informes al Congreso con base en la evidencia y desarrollar las capacidades de la agencia nacional de estadísticas. Si el país no tiene una fuerte capacidad estadística para producir datos confiables y de alta calidad, es muy poco probable que el Congreso tenga información para controlar al Ejecutivo.

Por último, en el plano de las políticas, se podría promover un intercambio de calidad entre los dos poderes mediante el establecimiento de algunas rutinas que faciliten el intercambio de información y la coordinación entre legisladores y funcionarios del Poder Ejecutivo. Pero el intercambio se debe mover hacia una discusión sustantiva de políticas, no a una conversación entre amigos.

En suma, la implementación de los cambios en las regulaciones, las instituciones y las políticas podría mejorar los incentivos, lo cual debería impactar en una mejora en la capacidad de rendición de cuentas del Ejecutivo al Legislativo.

Jorge Capitanich es, hasta el momento, el jefe de Gabinete que más ha cumplido con el mandato constitucional de asistir al Congreso. El actual JGM tiene un cumplimiento del 86%, que supera a Eduardo Bauzá (83%), quien estuvo 6 meses en la función (entre julio de 1995 y marzo de 1996) y asistió a 5 a las reuniones informativas. Les siguen Jorge Rodríguez y Rodolfo Terragno, con el 74% y el 50% respectivamente. 

Capitanich es, además, el único Jefe de Gabinete que cuenta con un plan de gestión concreto, explícito y a disposición del dominio público sobre el cuál informar tanto a diputados y senadores como a toda la sociedad. Es decir, el JGM cuenta con una base sólida de objetivos y metas de gobierno que son producto del acuerdo con 15 ministerios, 2 secretarías de Estado, 1 organismo autárquico y 1 organismo descentralizado.

Este plan de gestión, desarrollado a partir del trabajo de coordinación entre la JGM y los distintos ministerios nacionales, establece 204 objetivos y 272 metas para alcanzar durante 2014. El documento se llama Metas Estratégicas 2014 e incluye objetivos que buscan promover industrias, fortalecer el trabajo de determinados grupos sociales, reducir situaciones no deseadas como accidentes, diversificar la provisión de servicios, fortalecer la producción, aumentar variables macroeconómicas como el consumo y la inversión, e incrementar la cobertura de programas existentes, entre otros.

Los diversos objetivos se traducen en metas concretas, como la puesta en valor de edificios, la inversión en obras de infraestructura, el rediseño de un determinado porcentaje de sistemas de gestión, la reducción porcentual de situaciones no deseadas como accidentes viales, el reequipamiento de hospitales, un aumento en la cobertura de programas, la formación de un determinado número de docentes o el aumento porcentual en el rendimiento de alumnos.

Las metas funcionan como indicadores de cumplimiento y pueden ser asociadas al logro de actividades, productos, resultados de corto o mediano plazo o impactos. En este sentido, alcanzar metas vinculadas a indicadores de actividad o de producto da cuenta de que efectivamente se cumplió con realizar una actividad o con realizar un trabajo y la respectiva materialización del mismo. Así, ayudan a pensar y evaluar el desempeño organizacional y dicen mucho de la eficiencia y la eficacia de la implementación de una tarea.

Lamentablemente, las metas fijadas carecen en un 98% de los casos de líneas de base o punto de partida para la futura medición de avances. Es importante considerar la línea de base, porque marca un punto de partida que luego permite medir el progreso. En un análisis reciente de CIPPEC sobre las Metas Estratégicas 2014 se encontraron solo seis líneas de base para el total de metas, lo cual representa un 2,2% de metas con línea de base, según el documento presentado por la Jefatura de Gabinete de Ministros. Conocer la línea de base e información de diagnóstico que ayuda a delimitar los objetivos es de vital importancia para el posterior monitoreo y evaluación. 

Por otro lado, ni los objetivos ni las metas son acompañados por indicadores de avance para medir su progreso. Los indicadores son valores indispensables para producir cortes de información durante el período de ejecución. Además, del plan de metas no se desprende una vinculación explícita de los objetivos y las metas con una asignación presupuestaria que haga posible su cumplimiento. Uno de los principales desafíos para orientar la gestión hacia la obtención de resultados es la articulación del presupuesto con la planificación. Esta vinculación es un instrumento que contribuye a mejorar la asignación de recursos, realizar su seguimiento y evaluar las políticas implementadas. La vinculación entre el presupuesto y la planificación no solo contribuye a mejorar la asignación de los recursos a través del seguimiento y la evaluación de las políticas públicas, sino que también permite coordinar las acciones de los distintos organismos y fortalecer las estrategias de gobierno en el largo plazo.

Hasta donde es de acceso público, las metas carecen de una estrategia de recolección de información. Estos elementos son necesarios para monitorear las metas durante el periodo de ejecución, analizar el desempeño de los distintos indicadores y realizar los ajustes necesarios durante la implementación. Además, son una referencia valiosa para una futura evaluación y comparación interanual con un nuevo plan de metas (por ejemplo, 2015).

Hasta el momento no hemos visto avances concretos sobre la marcha de este plan de gestión. Las metas estratégicas no se monitorean ni evalúan de manera que la información sobre su desempeño esté al alcance de la mano de los ciudadanos. Tanto el monitoreo como la evaluación de este plan de gestión requieren que la JGM instale capacidades institucionales y técnicas para producir información confiable en el cumplimiento de los objetivos y metas. En paralelo, es necesario optimizar las habilidades de seguimiento, compilación de datos y comunicación de los avances, para colaborar con la legitimidad, transparencia y comprensión de esta valiosa iniciativa.

Es indispensable establecer un proceso virtuoso que recopile datos sobre el cumplimiento de las metas, la sistematice y la presente a la comunidad de manera clara y efectiva. Esto colaborará con el sostenimiento de la iniciativa, la credibilidad de la gestión de gobierno y la rendición de cuentas. 

En las democracias modernas, la rendición de cuentas es una manifestación del buen gobierno, porque apunta a informar a la ciudadanía sobre la marcha de las cuestiones de Estado. En general, su ejercicio involucra un alto grado de procesamiento de datos duros e información sobre avances y logros de las políticas públicas. El informe mensual del JGM al Congreso constituye una oportunidad inigualable para presentar los avances sobre este plan de gestión.