Jorge Capitanich es, hasta el momento, el jefe de Gabinete que más ha cumplido con el mandato constitucional de asistir al Congreso. El actual JGM tiene un cumplimiento del 86%, que supera a Eduardo Bauzá (83%), quien estuvo 6 meses en la función (entre julio de 1995 y marzo de 1996) y asistió a 5 a las reuniones informativas. Les siguen Jorge Rodríguez y Rodolfo Terragno, con el 74% y el 50% respectivamente. 

Capitanich es, además, el único Jefe de Gabinete que cuenta con un plan de gestión concreto, explícito y a disposición del dominio público sobre el cuál informar tanto a diputados y senadores como a toda la sociedad. Es decir, el JGM cuenta con una base sólida de objetivos y metas de gobierno que son producto del acuerdo con 15 ministerios, 2 secretarías de Estado, 1 organismo autárquico y 1 organismo descentralizado.

Este plan de gestión, desarrollado a partir del trabajo de coordinación entre la JGM y los distintos ministerios nacionales, establece 204 objetivos y 272 metas para alcanzar durante 2014. El documento se llama Metas Estratégicas 2014 e incluye objetivos que buscan promover industrias, fortalecer el trabajo de determinados grupos sociales, reducir situaciones no deseadas como accidentes, diversificar la provisión de servicios, fortalecer la producción, aumentar variables macroeconómicas como el consumo y la inversión, e incrementar la cobertura de programas existentes, entre otros.

Los diversos objetivos se traducen en metas concretas, como la puesta en valor de edificios, la inversión en obras de infraestructura, el rediseño de un determinado porcentaje de sistemas de gestión, la reducción porcentual de situaciones no deseadas como accidentes viales, el reequipamiento de hospitales, un aumento en la cobertura de programas, la formación de un determinado número de docentes o el aumento porcentual en el rendimiento de alumnos.

Las metas funcionan como indicadores de cumplimiento y pueden ser asociadas al logro de actividades, productos, resultados de corto o mediano plazo o impactos. En este sentido, alcanzar metas vinculadas a indicadores de actividad o de producto da cuenta de que efectivamente se cumplió con realizar una actividad o con realizar un trabajo y la respectiva materialización del mismo. Así, ayudan a pensar y evaluar el desempeño organizacional y dicen mucho de la eficiencia y la eficacia de la implementación de una tarea.

Lamentablemente, las metas fijadas carecen en un 98% de los casos de líneas de base o punto de partida para la futura medición de avances. Es importante considerar la línea de base, porque marca un punto de partida que luego permite medir el progreso. En un análisis reciente de CIPPEC sobre las Metas Estratégicas 2014 se encontraron solo seis líneas de base para el total de metas, lo cual representa un 2,2% de metas con línea de base, según el documento presentado por la Jefatura de Gabinete de Ministros. Conocer la línea de base e información de diagnóstico que ayuda a delimitar los objetivos es de vital importancia para el posterior monitoreo y evaluación. 

Por otro lado, ni los objetivos ni las metas son acompañados por indicadores de avance para medir su progreso. Los indicadores son valores indispensables para producir cortes de información durante el período de ejecución. Además, del plan de metas no se desprende una vinculación explícita de los objetivos y las metas con una asignación presupuestaria que haga posible su cumplimiento. Uno de los principales desafíos para orientar la gestión hacia la obtención de resultados es la articulación del presupuesto con la planificación. Esta vinculación es un instrumento que contribuye a mejorar la asignación de recursos, realizar su seguimiento y evaluar las políticas implementadas. La vinculación entre el presupuesto y la planificación no solo contribuye a mejorar la asignación de los recursos a través del seguimiento y la evaluación de las políticas públicas, sino que también permite coordinar las acciones de los distintos organismos y fortalecer las estrategias de gobierno en el largo plazo.

Hasta donde es de acceso público, las metas carecen de una estrategia de recolección de información. Estos elementos son necesarios para monitorear las metas durante el periodo de ejecución, analizar el desempeño de los distintos indicadores y realizar los ajustes necesarios durante la implementación. Además, son una referencia valiosa para una futura evaluación y comparación interanual con un nuevo plan de metas (por ejemplo, 2015).

Hasta el momento no hemos visto avances concretos sobre la marcha de este plan de gestión. Las metas estratégicas no se monitorean ni evalúan de manera que la información sobre su desempeño esté al alcance de la mano de los ciudadanos. Tanto el monitoreo como la evaluación de este plan de gestión requieren que la JGM instale capacidades institucionales y técnicas para producir información confiable en el cumplimiento de los objetivos y metas. En paralelo, es necesario optimizar las habilidades de seguimiento, compilación de datos y comunicación de los avances, para colaborar con la legitimidad, transparencia y comprensión de esta valiosa iniciativa.

Es indispensable establecer un proceso virtuoso que recopile datos sobre el cumplimiento de las metas, la sistematice y la presente a la comunidad de manera clara y efectiva. Esto colaborará con el sostenimiento de la iniciativa, la credibilidad de la gestión de gobierno y la rendición de cuentas. 

En las democracias modernas, la rendición de cuentas es una manifestación del buen gobierno, porque apunta a informar a la ciudadanía sobre la marcha de las cuestiones de Estado. En general, su ejercicio involucra un alto grado de procesamiento de datos duros e información sobre avances y logros de las políticas públicas. El informe mensual del JGM al Congreso constituye una oportunidad inigualable para presentar los avances sobre este plan de gestión.

La vuelta del JGM al Senado es sin dudas una buena noticia. Como mostró CIPPEC, el JGM debería haberse presentado, desde agosto de 1995 a 2013, en 167 sesiones ordinarias. Sin embargo, las 62 sesiones que contaron con su presencia representan apenas un 37% de lo dispuesto por la Constitución. Es además evidencia del manejo integral de las cuestiones de Estado que debe tener la figura del JGM. Con todo, si bien no es responsabilidad única del JGM, un esfuerzo por pasar de datos que reflejan el proceso de producción del Estado a otros que muestren el impacto de las políticas públicas es todavía necesario para alimentar juicios verdaderamente informados sobre la acción del gobierno.

La falta de sistematicidad y publicidad de los datos clave de desarrollo y su evolución dificultan un seguimiento público más ajustado y sobre fuentes de información confiables. En este sentido la noticia de avanzar hacia nuevos formas de soporte informático de datos “en la nube” puede significar un salto cualitativo para la modernización de la gestión y la accesibilidad en la información pública. Esto haría más evaluable la gestión del gobierno.

El informe fue efectivo en lograr el objetivo que propuso el JGM: alimentar el debate político, aumentar la comunicación de los actos de gobierno y darle territorialidad a la política pública. Esto último es especialmente relevante ya que los senadores plantearon temas de carácter provincial que obligaron al JGM a manejar en profundidad datos particulares y específicos a esas realidades. También fue efectivo en garantizar la participación de los senadores con 980 preguntas antes y 10 horas de intercambio durante de la sesión.

El informe presentado buscó vincularse con los 204 objetivos y las 272 metas de gobierno para 2014 que planificó y coordinó el JGM, pero falló en una vinculación directa y explícita que muestre los avances en la planificación. Además, en muchos casos, los indicadores presentados repitieron aquellos que había mencionado la presidenta en la apertura de las 132° sesiones legislativas hace pocos días (salario, crecimiento del número de hospitales, vacunas, conectividad, etcétera).

La modalidad acordada, una pregunta por senador sin límite de tiempo, resultó bastante dinámica pero prolongó la duración de la sesión. En 2008, diversos bloques parlamentarios acordaron una serie de reformas para mejorar la dinámica de interacción entre el JGM y los parlamentarios durante la sesión informativa. Existía, en ese momento, una coincidencia general sobre la necesidad de establecer un mecanismo más ágil y menos discursivo, que permitiera a los legisladores acotar sus preguntas y al JGM a precisar sus respuestas. Sin embargo, esas reformas no fueron institucionalizadas, y cada vez que el JGM asistía al Congreso se sometía nuevamente a votación la metodología bajo la cual se realizará la sesión informativa. Este funcionamiento ad hoc implicaba que, en la práctica, tanto la definición de la dinámica como los criterios para la presentación del informe estuvieran expuestos al clima político imperante.

Es indispensable resaltar la calidad del informe en cuanto a preparación, estructura, datos y lógica de rendición de cuentas y es un gran desafío mantener estas condiciones en el largo plazo ya que la extensión de la sesión que comenzó pasado el mediodía y terminó pasada la medianoche atenta contra su propia efectividad y sostenibilidad como ejercicio democrático. Un plan nacional de desarrollo podría constituir una herramienta para ordenar prioridades, analizar los resultados e impacto de las políticas públicas y enriquecer la rendición de cuentas tanto para con los actores estatales como para con la ciudadanía en general.

En América Latina, Estados como los de Colombia, México y Nicaragua adoptaron un proceso virtuoso de planificación, monitoreo y evaluación de los planes nacionales de desarrollo que les permite entregar informes regulares sobre los impactos y resultados de la acción de gobierno. Al mismo tiempo, implementaron mecanismos de comunicación de esos avances a través de los Informes Presidenciales al Congreso o plataformas en línea que publican información de diferentes indicadores. Así, facilitan el monitoreo y la evaluación por parte de la comunidad a través del pleno acceso a los resultados y datos de gestión.

Este sábado la presidenta abrirá el 132° período de sesiones ordinarias del Congreso de la Nación. La Constitución indica que es el momento para dar cuenta del estado de la Nación y recomendar las medidas pertinentes y necesarias. En algunos países de la región, como Colombia, Brasil y Paraguay, este momento se utiliza también para rendir cuentas sobre los avances en términos de las metas de gobierno con base en el plan nacional de desarrollo.

En 2013, durante el mismo ejercicio constitucional, la presidenta mencionó información vinculada con 147 indicadores cuantitativos que hacían a los avances en la gestión del gobierno. Según el análisis de CIPPEC, los indicadores mencionados estaban concentrados en las áreas de salud (22%), justicia (13%) y planificación federal (12%). Todos los indicadores estuvieron vinculados al trabajo de los distintos ministerios, salvo el de Defensa, que no recibió tratamiento cuantitativo. Luego de ese esfuerzo, no ha habido seguimiento ni comunicación específica sobre cómo se vinculan con los objetivos de gobierno ni sobre el avance que han tenido con posterioridad a ese mensaje.

En cambio, se han elaborado las Metas Estratégicas 2014, compuestas por 204 objetivos y 272 metas anuales, a cargo de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación. Es una iniciativa positiva para mejorar el foco estratégico de la acción de gobierno, el desempeño de los ministerios en sus áreas de competencia y aumentar la materialidad de la acción del Estado.

Las Metas Estratégicas 2014 incluyen objetivos que buscan promover industrias, fortalecer el trabajo de determinados grupos sociales, reducir situaciones no deseadas, fortalecer la presencia argentina en determinados territorios estratégicos, diversificar y la provisión de servicios, fortalecer la producción, aumentar variables macroeconómicas como el consumo y la inversión, aumentar la cobertura de programas existentes, entre muchos otros.

Los diversos objetivos se traducen en metas concretas como la puesta en valor de edificios, la inversión en obras de infraestructura, el rediseño en un determinado porcentaje de sistemas de gestión, la reducción porcentual de situaciones no deseadas como accidentes viales, el reequipamiento de hospitales, un determinado aumento en la cobertura de programas, la formación de un determinado número de docentes o el aumento porcentual en el rendimiento de alumnos. Las metas se basan en alcanzar aspectos observables y cuantificables en los distintos ámbitos de acción del Estado.

Así, las metas funcionan como indicadores de cumplimiento y pueden ser asociadas al logro de actividades, productos, resultados de corto o mediano plazo o impactos. En este sentido, cumplir con metas vinculadas a indicadores de actividad o de producto da cuenta de que efectivamente se cumplió con realizar una actividad o con realizar un trabajo y la respectiva materialización del mismo. En este sentido, ayudan a pensar y evaluar el desempeño organizacional y dicen mucho de la eficiencia y la eficacia de la implementación de una tarea.

Sin embargo, también pueden establecerse metas más complejas, como las vinculadas a objetivos nacionales de desarrollo (como en el caso del Plan Nacional de Desarrollo de México 2013-2018). Alcanzar metas vinculadas a impacto implica alcanzar fines últimos de política pública, como mejorar la calidad educativa o la desnutrición infantil, entre otros.

Con todo, es esperable que se avance aún más en la explicitación, integración y sistematización de los resultados de la acción de gobierno en una línea que manifieste los objetivos de desarrollo, fije metas de logro, proponga indicadores de avance y cumplimiento para brindar información confiable sobre la gestión del Estado y así apoyar su evaluación.

Un plan nacional de desarrollo podría constituir una herramienta para aumentar la alineación de planes y programas con objetivos medibles, el análisis de los resultados e impacto de las políticas públicas y enriquecer la rendición de cuentas tanto para con los actores estatales como para con la ciudadanía en general. En este contexto, sería deseable que la presidenta alimente la 132° apertura con más datos que brinden información sobre la marcha del estado de la Nación y marquen el horizonte esperable para los objetivos de desarrollo.

Pero no sólo se trata de institucionalizar de tal o cual manera un método. La evaluación es un asunto de naturaleza política. En cualquier sociedad fluyen de manera constante una multitud de valores, datos, juicios y observaciones sobre la realidad, cuya definición no es compartida por el conjunto. Evaluar es tomar partido, entrar en conflicto con distintos recortes de la realidad con base en datos nunca homogéneos. Negarla como método sería negar la aplicación práctica de las ciencias sociales. Negarla como ejercicio individual, organizacional o colectivo sería no reconocer las distintas subjetividades que intervienen a la hora de asignar valor a los hechos sociales.

La resolución es un paso adelante en materia de evaluación a nivel estatal y se suma a una serie de esfuerzos que se vienen haciendo desde principios de los 80, por diseñar e implementar modelos, sistemas y mecanismos que capturen distintos aspectos de la evaluación a nivel estatal como son el impacto, los efectos, la eficiencia, la eficacia, el desempeño o el presupuesto, por citar algunos.

También se suma al espíritu global de dos proyectos de ley relacionados con la Evaluación Obligatoria de Programas Sociales y la creación de una Agencia Nacional de Evaluación de políticas y programas de desarrollo social, que no tuvieron éxito en el Poder Legislativo. Es un acierto que el programa se proponga incorporar el análisis y evaluación de políticas públicas a la agenda gubernamental y a los procesos de formación de políticas públicas. Esto es especialmente relevante ya que, según el análisis de evaluabilidad que viene haciendo CIPPEC desde 2012, si bien el 55% de los programas y planes define una matriz de monitoreo y evaluación, solo el 60% de los casos analizados emplean indicadores de impacto que permitan retroalimentar el diseño e implementación tal como plantea la resolución.

También es extremadamente relevante promover la sensibilización, la consolidación en agenda e institucionalización de la evaluación de las políticas públicas en la Administración Pública Nacional. Solo el 45% de los programas y planes relevados por CIPPEC tiene un presupuesto específico para realizar actividades de seguimiento o evaluación. Este porcentaje -a excepción del Programa Conectar Igualdad- está compuesto por intervenciones que cuentan con financiamiento internacional y que suelen prever la asignación de fondos para tareas de evaluación.

Otro elemento clave del programa es el objetivo de fomentar la investigación aplicada, comparada y participativa, y diseñar metodologías y herramientas de evaluación de políticas públicas susceptibles de ser aplicadas en los organismos gubernamentales. Es indispensable, para la construcción de un sistema nacional de evaluación, la mirada y el desarrollo de instrumentos propios que reflejen las particularidades de la administración pública nacional así y que garanticen la apropiación por parte de los actores que serán sujetos activos de su implementación. Lamentablemente, el estudio mencionado pone en evidencia que existe una marcada heterogeneidad del enfoque de evaluación entre los programas de financiamiento nacional.

Por otro lado, es atinado que se busque desarrollar capacidades para diseñar e implementar diversos tipos de evaluación de programas y proyectos. La calidad de diseño y planificación de los planes y programas funciona como predictor del desempeño máximo que el programa puede alcanzar en cuanto al sistema de información para un adecuado monitoreo, la estrategia general de evaluación, el enfoque de actores y los recursos que se asignan para implementarla. Es decir, la calidad de diseño es fundamental a la hora de lograr la implementación de evaluaciones exitosas.

Lamentablemente, la Unidad Ejecutora del Programa (creada por la resolución Nº 416/2013) incluye sólo a funcionarios de la misma Jefatura de Gabinete. Prever en futuras instancias espacios que puedan sumar otras voces contribuiría a garantizar la legitimidad del programa que recién comienza.

Pensar como el proceso de evaluación puede ayudar al Estado a observarse y a recuperar su “saber hacer” mirando los aprendizajes que genera al andar puede colaborar en el fortalecimiento global de un sector público integrado y atento a su comunidad. Una evaluación sistemática de sus resultados que identifique cómo se benefician los ciudadanos de la acción estatal permitiría también mejorar la calidad de las políticas públicas. Alentaría, además, el conocimiento del impacto de planes y programas, la promoción de un mejor desempeño de los funcionarios, una más eficiente asignación de recursos, una mejor recolección de información y una capacidad mejorada para informar la toma de decisiones.

Un sistema nacional de evaluación debería responder sistemáticamente por lo menos cuatro interrogantes: quien evalúa a quien, para que evaluar, que evaluar y que hacer con la información obtenida. Esta resolución y el programa que alienta son pasos indispensables para terminar de construir ese sistema.