El pasado 17 de agosto se llevó a cabo la XXXIII Sesión Ordinaria del Parlamento del Mercosur en Montevideo, Uruguay, primera en lo que va del año. Allí se definió que los 43 parlamentarios argentinos que serán electos en las elecciones generales del próximo 25 de octubre asumirán sus bancas en el Parlasur el 14 de diciembre, durante la sesión preparatoria que se llevará a cabo en Montevideo y allí prestarán compromiso. De esta manera, oficialmente ya no participarán los actuales senadores y diputados parlamentarios de la delegación argentina.

Lo cierto es que la ley 27.120 de elección de parlamentarios del Mercosur, sancionada el 29 de diciembre de 2014 y promulgada el 6 de enero de 2015, no especifica nada respecto a la partida presupuestaria con la que contarán los parlamentarios para ejercer sus funciones una vez elegidos.

En lo que respecta al Parlasur, la Comisión de Presupuesto y Asuntos Internos aprobó una propuesta de presupuesto que asciende a 2.400.000 dólares para el organismo regional en 2016, de los cuales 761.000 dólares se destinan a gastos de personal -38 funcionarios- que se desempeñan en la sede del Parlamento.

Se afronta un problemática con arista doble. Por un lado, Argentina contará con 43 parlamentarios para el 14 de diciembre sin partida presupuestaria aún sancionada y, por el otro, el presupuesto aprobado por el Parlasur no puede ser ejecutado por completo debido a que los Estados parte del Mercosur no están realizando los aportes pertinentes. A la fecha de hoy el pasivo supera los 4 millones de dólares. Por su parte, Brasil informó que depositó en la cuenta del Parlamento 500.000 dólares, aún así debe 2 millones de dólares.

Parlamentarios que asumen sin partida, un Parlamento que está a la espera del aporte de fondos de cada país miembro y un Protocolo Constitutivo que retacea competencias legislativas son tan solo pinceladas de ilusiones, ficciones de la fantasía, vanas representaciones que piden a gritos rasgar el velo de la soberbia empañado por la ausencia de reconocimiento genuino del cambio.

El mayor de los desafíos es sentarse a la mesa de diálogo llamada sinceridad. La integración descree de las meras manifestaciones volitivas, más bien requiere acciones que perduren en el tiempo y el espacio. El afán diario de la figuración es vanidad de vanidades e inconducente en todas sus posibles manifestaciones.

La sociedad tendrá la oportunidad de elegir a 43 parlamentarios argentinos, conforme lo estipula el Protocolo de Ouro Preto (1994), Protocolo Adicional al Tratado de Asunción sobre la Estructura Institucional del Mercosur.

El Parlasur, creado en 2005 y constituido en 2006, recién comienza a funcionar el 7 de mayo de 2007, reemplazando a la Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC) del Mercosur compuesta por Representaciones de los Parlamentos Nacionales de los Estados Miembros del bloque.

Con este paso, nuestro país está transitando la segunda etapa de transición prevista para su composición final. En la primera instancia (entre 31 diciembre 2006 y 31 diciembre 2010) los parlamentarios son elegidos por los respectivos congresos nacionales de entre sus miembros considerando el método de representación poblacional decreciente. Así la composición inicial trazada definió para Brasil, 37 Parlamentarios; Argentina, 26; en tanto para Paraguay y Uruguay 18 Parlamentarios cada uno. Aquí los mismos diputados nacionales ejercen funciones simultáneas como parlamentarios del Mercosur sin mediar elecciones directas. En la segunda, (entre el 1° de enero 2011 y 31 de diciembre 2014), la cantidad asciende a: Brasil 75 Parlamentarios, Argentina 43, Paraguay y Uruguay se mantendrán con 18 Parlamentarios respectivamente y Venezuela 31. Para esta instancia, el Protocolo Constitutivo determina la integración del Parlasur  siguiendo un criterio de representación ciudadana con parlamentarios que serán elegidos por los ciudadanos de los Estados Partes a través de sufragio directo, universal y secreto. Hoy, sólo los parlamentarios paraguayos han sido electos mediante voto popular (Abril 2013 por Ley 4584/12).

En nuestro país, la sanción de la Ley 27.120, Elección de Paralmentarios del Mercosur, intenta poner fin al déficit democrático del Parlasur .

El grave problema está en la misma esencia del Parlamento. Las competencias que le son adjudicadas por el Protocolo Constitutivo no son legislativas, ni decisorias. Nos encontramos ante una mera asamblea parlamentaria que funciona como órgano no legislativo del Mercosur representativo por excelencia de los intereses de los ciudadanos de los Estados Partes. Es de tipo unicameral y autónomo. Los estudios comparativos indican que el nivel de institucionalización del Parlasur es muy bajo. Su función de iniciativa se circunscribe a la última palabra que siempre está en cabeza del Consejo del Mercado Común (CMC), instancia decisoria máxima a cargo la coordinación política del proceso de integración (Art 4 inc. 13). Asimismo emite declaraciones, recomendaciones e informes sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integración, por iniciativa propia o a solicitud de otros órganos del Mercosur. (Art 4 inc. 11)

Entre los actos del Parlamento observamos que no existe la facultar de legislar. Sus actos son: 1. Dictámenes; 2. Proyectos de normas; 3. Anteproyectos de normas; 4. Declaraciones; 5. Recomendaciones; 6. Informes; y 7. Disposiciones. (Art. 19)

Un acápite aparte merece el tema de las inmunidades. El Protocolo establece en su Art. 12 inc. 2 la inmunidad de opinión: “Inc. 2. Los Parlamentarios no podrán ser juzgados, civil o penalmente, en el territorio de los Estados Partes del Mercosur, en ningún momento, ni durante ni después de su mandato, por las opiniones y votos emitidos en el ejercicio de sus funciones.”

La Ley 27.120 adiciona la inmunidad de arresto equiparando a los Parlamentarios del Mercosur a los legisladores nacionales. Lejos de apegarse al Protocolo, extra legisló lo no previsto.

El objetivo de las prerrogativas y privilegios conferidos a los Parlamentarios se debe circunscribir al pleno desarrollo de su actividad legislativa y de fiscalización parlamentaria; pero en modo alguno debe configurar un sistema que les otorgue inmunidad ante situaciones ajenas a esas actividades.

El gran desafío es doble: empoderar al Parlamento del Mercosur y trabajar en el trazado de políticas supranacionales para todo el bloque considerando que desde su gestación ha preponderado la lógica intergubernamental en la que, los actores claves son y han sido los mismos Ejecutivos de los Estados Partes.

La porosidad institucional habla de una estructura aún no consolidada en su mismo andamiaje normativo. Si se quiere un Parlamento, se lo debe munir de las competencias necesarias para que obre con la libertad suficiente como para permitirle la creación de normas regionales esperables en todo proceso de integración. 

El pasado martes 17 de marzo, el Congreso Nacional aprobó el proyecto de resolución PRN 2/15 para la designación de los 37 integrantes de la Delegación Brasileña ante Parlasur.  Los 27 diputados y 10 senadores serán indicados por los líderes de ambas cámaras a través del criterio de proporcionalidad partidaria. El peso de cada partido resulta equivalente a su tamaño en cada Casa del Congreso.  El mandato se extiende durante toda la actual legislatura, o sea, hasta enero de 2019.

Se trata simplemente de una actualización de las reglas vigentes desde 2011. Las designaciones de los parlamentarios finalizaban el 31 de enero.

Lamentablemente no hay fecha ni intención política de elección directa para Parlasur en Brasil. Es que otros son los temas acuciantes en agenda.

El 26 de octubre de 2014 ha sido una fecha clave en la vida de la Presidenta. Ganar en ballotage es más que una señal de la necesidad de cambios estructurales que pidió la ciudadanía.

Dilma Rousseff llamó a los brasileños en su discurso, apenas obtuvo el triunfo, a la unión, la apertura y  el diálogo en pos de que la disputa se transforme en energía positiva para un nuevo momento en Brasil.

Central resultó, en la promesa de los cambios, la reforma política para combatir la corrupción y la impunidad.

Lo cierto es que el escándalo de corrupción dentro de la petrolera estatal Petrobras ha golpeado fuertemente la imagen de Rousseff. Funcionarios habrían recibido dinero por sobornos. Recientemente la oposición solicitó al fiscal general, Rodrigo Janot, que investigue a la Presidenta por el caso.

Sumado a ello los altos niveles de desocupación e inflación magnifican el efecto corrosivo que golpea a la sociedad toda. El mercado responde con recesión y las inversiones están congeladas.

En este marco pena da que aún no se comprenda el empuje positivo que conlleva la integración regional. Si bien hoy por hoy, el Mercosur es una unión aduanera imperfecta dado que se han eliminado aranceles para comercializar entre las partes y se propicia un arancel externo común (AEC) para casi la totalidad de las posiciones arancelarias, los beneficios que reporta la conformación de un bloque sólido apuntan sin duda a un mejor posicionamiento frente al mundo a la hora de negociar grandes acuerdos.

Analizando el Tratado de Asunción se establecen líneas fundacionales no cumplimentadas al día de hoy. El Art. 1° alude a la consolidación de la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos, y, por ende, a la eliminación de derechos aduaneros y de restricciones no arancelarias. Actualmente no contamos con libre circulación de trabajo ni de servicios –más allá de algunos acuerdos en áreas concretas- y continuamos con restricciones en materia de derechos de aduana por el hecho de existir múltiples excepciones al régimen aduanero. Así, el primer objetivo, vinculado a la libre circulación de bienes y servicios, a veinticuatro años de aquel tratado, no está cumplimentado.

El hecho de no llegar a consensuar el AEC para el 100% de las posiciones arancelarias, perfora la fortaleza institucional que se espera del Mercosur en términos de la negociación con otros bloques regionales.

Bajo este contexto, la elección directa de parlamentarios del Parlasur, permitiría la coordinación al menos de directrices políticas a nivel regional.

Hoy el Parlamento del Mercosur cuenta con 122 integrantes (37 brasileros, 26 argentinos, 23 venezolanos, 18 paraguayos y 18 uruguayos). La máxima instancia decisoria, el Consejo del Mercado Común (CMC) estableció una prórroga hasta el 31 de diciembre de 2020 como plazo final para la elección de todos los miembros del Parlasur. Cuando se llegue a esa conformación, el número pasará a 187 parlamentarios permanentes: Brasil, 75; Argentina, 43; Venezuela, 33; Paraguay y Uruguay, 18 cada uno.

Sólo Paraguay celebró ya sus elecciones. Argentina autorizó las elecciones para octubre 2015 junto con las presidenciales a partir de la sanción de la Ley 27.120, Elección de Parlamentarios del Mercosur el pasado 29 de diciembre.

El egoísmo es autodestructivo. En Filipenses 2:3 dice: No hagan nada por egoísmo o vanidad, más bien, con humildad consideren a los demás como superiores a ustedes mismos.

Ya es tiempo de dejar a un lado las coyunturas internas y poner el foco en aquello que trasciende las meras estructuras partidarias. La integración pende de un hilo. Urge dejar de lado las individualidades para dar nacimiento a la unidad regional.

Sin duda detrás de la inusitada carrera por impulsar las elecciones de parlamentarios del Mercosur existe un trasfondo que es imposible dejar de obviar. A pocos días de finalizar el año parlamentario, el oficialismo ha decidido desempolvar una serie de iniciativas tendientes a instrumentalizar las elecciones directas reguladas en el Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur (PARLASUR).

La Cámara de Diputados de la Nación ha publicado un dictamen unificado de las comisiones de Asuntos Constitucionales, Justicia y de Presupuesto y Hacienda a través del cual se prevé la modificación del Código Electoral Nacional a los fines de introducir esta nueva elección. Si analizamos el dictamen de atrás hacia adelante, ya observamos irregularidades en sus disposiciones transitorias: “Art. 17.- Mientras no se establezca por los organismos competentes el Día del Mercosur Ciudadano, las elecciones de parlamentarios del Mercosur se realizará simultáneamente con las elecciones nacionales inmediatas anteriores a la finalización de los mandatos”; “Art. 18.- La primera elección directa de parlamentarios del Mercosur en representación de la ciudadanía argentina se celebrará simultáneamente con la próxima elección presidencial, a cuyo efecto será convocada para la misma fecha…”.

Si bien resulta fundamental instrumentar la elección de parlamentarios del Mercosur, impulsar su realización sin el respeto del Protocolo Constitutivo es un atropello. El mismo prevé elecciones independientes y que garanticen una representación proporcional del electorado de cada Estado Parte. El Consejo de Mercado Común (CMC), órgano de decisión ejecutiva del Mercosur, es el responsable de establecer el “Día del Mercosur Ciudadano” (conf. Art. 6, inc. 4, del Protocolo). Considerando que hoy los mismos diputados nacionales ejercen funciones simultáneas como parlamentarios del Mercosur sin mediar elecciones directas, a través de la Recomendación 03/13 del Parlamento del Mercosur (PM), se prorrogó el período de transición establecido en la Decisión 18/11 con lo cual se pospusieron las elecciones hasta el 31 de diciembre de 2020. Está claro que se ha considerado un plazo prudencial para que los Estados Parte adopten las medidas jurídicas necesarias para su implementación. En este sentido, Uruguay requiere de una reforma constitucional.

Sin embargo, pese a los avances, el proceso de integración actual adolece de democratización en su misma esencia considerando el tinte intergubernamental del proyecto de integración del Mercosur. Es decir, en última instancia, son siempre los Estados Parte quienes conservan la última ratio en materia de decisiones soberanas en todos los campos centrales de las políticas públicas. Existe un desequilibrio estructural en la construcción del bloque entre los mismos países. Asimismo prima el criterio del decisionismo, no contribuyendo a la construcción de institucionalidad común. Observamos ausencia de suprenacionalidad en el trazado de políticas comunes de Estado a nivel regional. Cumple en este sentido un rol esencial el CMC en vez del PARLASUR.

Es preciso que el PARLASUR asuma competencias legislativas para fortalecer las instituciones del Mercosur. La elección directa de parlamentarios debe ser considerada como el punto de partida, y no de llegada, a los fines de empoderar a este Parlamento en pos de alcanzar poderes efectivos en la elaboración de leyes de cumplimiento obligatorio en los países. Así, los estudios comparativos indican que el nivel de institucionalización del PARLASUR es muy bajo. Las competencias adjudicadas al Parlamento por el Protocolo Constitutivo no son legislativas, ni decisorias. Entre las funciones se destacan: a) Políticas: Velar por la preservación del orden democrático y la observancia de los derechos humanos en los Estados Partes; b) Relación con la estructura Mercosur: Solicitar informes a los demás órganos e invitarlos a intercambios de opiniones; Proponer normas al CMC, elaborar anteproyectos de armonización con las legislaciones nacionales; c) Administrativas: Elaborar su propio presupuesto e informar al CMC; Aprobar y modificar su reglamento interno.

Con lo cual, si leemos atentamente el Art. 4 del Protocolo, sólo se habla de la posibilidad que tiene el PARLASUR de proponer anteproyectos de normas o propuestas de normas que quedan, en última instancia, como resorte de decisión del CMC en desmedro de la discusión de una verdadera representación republicana y federal.

Por ello resulta fundamental repensar la idea de construcción del Mercosur desde el fortalecimiento institucional dotando al PM de las atribuciones necesarias para legislar políticas de Estado regionales comunes e inclusivas. Siguiendo esta línea, por un lado están las mismas falencias en el Protocolo que languidecen el rol del Parlamento; por el otro, el oportunismo político del cual resulta rehén al intentar regular las elecciones directas con un anticipo que escapa al juicio razonable considerando la fecha nueva que se estableció: 2020, tiempo necesario para debatir en profundidad todas y cada una de las alternativas propuestas.

Otro de los puntos que hace ruido en la iniciativa del oficialismo es lo que respecta a inmunidades. Se pretende equiparar a los parlamentarios del Mercosur con los legisladores nacionales al extender inmunidades no establecidas en el Protocolo ni en el Reglamento del PARLASUR. El mismo establece en su Art. 12 inc. 2 la inmunidad de opinión: “Los Parlamentarios no podrán ser juzgados, civil o penalmente, en el territorio de los Estados Partes del MERCOSUR, en ningún momento, ni durante ni después de su mandato, por las opiniones y votos emitidos en el ejercicio de sus funciones.”

En tanto se busca adicionarles la inmunidad de arresto de nuestra Carta Magna: “Art. 69.- Ningún senador o diputado, desde el día de su elección hasta el de su cese, puede ser arrestado; excepto el caso de ser sorprendido in fraganti en la ejecución de algún crimen que merezca pena de muerte, infamante, u otra aflictiva; de lo que se dará cuenta a la Cámara respectiva con la información sumaria del hecho.”

Resulta antijurídico e inconstitucional que el Congreso de la Nación legisle más allá de lo estipulado en el Protocolo. Por otra parte, la jugada política que se abre frente a la posible candidatura de quienes hoy ocupan cargos ejecutivos en nuestro país bajo el paraguas de la inmunidad de arresto, pone en tela de juicio los fines loables que se esperan en la sanción de una ley que es realmente necesaria pero utilizada como un espurio escudo ventajista.

Es tiempo de sincerarnos. Es tiempo de esclarecer qué tipo de integración propiciamos bajo el único idioma de la concertación de intereses, poniendo el acento en lo regional más que en lo nacional.

El PARLASUR, creado en 2005 y constituido en 2006, recién comienza a funcionar el 7 de mayo de 2007 reemplazando a la Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC). El aspecto paradójico es su naturaleza no legislativa. Se trata de una asamblea parlamentaria que funciona como órgano no legislativo del MERCOSUR representativo por excelencia de los intereses de los ciudadanos de los Estados Partes. Es de tipo unicameral y autónomo.

Dos han sido las instancias previstas para su funcionamiento pleno. Una primera etapa va desde el 31 de diciembre de 2006 hasta el 31 de diciembre de 2010 y, una segunda etapa comprende entre el 1 de enero de 2011 y el 31 de diciembre de 2014. En este segundo periodo la composición final del Parlamento del MERCOSUR será la siguiente: Brasil tendrá 75 Parlamentarios, Argentina 43, Paraguay y Uruguay se mantendrán con 18 Parlamentarios respectivamente.

El Protocolo Constitutivo determina la integración siguiendo un criterio de representación ciudadana, con parlamentarios que serán elegidos por los ciudadanos de los Estados Partes a través de sufragio directo, universal y secreto. La Decisión Nº 11/14 del Consejo del Mercado Común  (CMC) prorrogó los plazos estipulados para las elecciones directas hasta el 31 de diciembre de 2020. Al momento, solo Paraguay cuenta con parlamentarios electos. En el caso de Uruguay se requiere de una reforma constitucional. Argentina aún no toma la delantera y al parecer Brasil ni siquiera ha tocado la temática ya que las presidenciales del próximo 5 de octubre han copado la agenda mediática. La porosidad institucional que caracteriza al proceso de integración deja entrever la ausencia de democratización en su misma esencia considerando que la ciudadanía aún no está habilitada para elegir por voto directo a sus representantes en el PARLASUR.

Esta delgada barrera de la porosidad institucional permite analizar la importancia de contar con instituciones sólidas a la hora de buscar la consolidación del proceso de integración política del MERCOSUR. Desde el nuevo institucionalismo, North define a las instituciones como “las reglas del juego en una sociedad o, más formalmente, los constreñimientos u obligaciones creados por los humanos que le dan forma a la interacción”.

La pregunta es entonces, ¿qué tipo de instituciones presenta hoy el MERCOSUR? Hablar de Parlamento resulta una falacia por operar como Asamblea Parlamentaria sin el poder suficiente como para elaborar leyes ya que sólo se presentan propuestas ante el CMC.

Es preciso que el PARLASUR asuma competencias legislativas para fortalecer las instituciones del MERCOSUR. La elección directa de Parlamentarios debe ser considerada como el punto de partida, y no de llegada, para que el Parlamento del MERCOSUR alcance poderes efectivos y pueda elaborar leyes de cumplimiento obligatorio en los países. Los actuales legisladores argentinos que representan al país en el llamado Parlamento del MERCOSUR son elegidos de manera indirecta por los bloques de ambas Cámaras. Si el objetivo es empoderar al Parlamento con alcances legislativos, resulta absolutamente necesaria la elección directa de sus representantes.

Así, actualmente cinco son los proyectos presentados en Senado (Senadores José Mayans, Laura Montero, Salvador Cabral, Juan Manuel Irrazabal, Sandra Giménez) y tres en Diputados (Adrián Pérez, Andrés Larroque, Jorge Landau).

La iniciativa de Irrazabal prevé la elección directa por cada jurisdicción consideradas a tal fin como distritos electorales independientes, con una representación mínima de un (1) Parlamentario por distrito. De esta manera se cubren 24 lugares. El resto se elige dividiendo el total de habitantes según el último censo por el número de Parlamentarios que restan cubrir para completar el total de la representación argentina. Es decir se llega a un “cociente parlamentario” a partir de dividir el total de la población dividido 19 bancas. Luego el número de habitantes de cada distrito según el último censo se divide por el “cociente parlamentario”. Así, el cociente que surge de ésta última operación dará el número de Parlamentarios que corresponde a cada distrito. En cuanto al orden en la lista, la plantea cada Partido o Alianza electoral y la distribución de bancas al finalizar la elección se realiza por sistema D´hont.

El proyecto de Montero divide al país en 6 regiones (Centro: Córdoba – Santa Fe – Entre Ríos; Cuyo: Mendoza – La Rioja – San Juan – San Luis; NEA: Chaco – Corrientes – Formosa – Misiones; NOA: Catamarca – Jujuy – Salta – Santiago del Estero – Tucumán; Pampeana: Buenos Aires – CABA – La Pampa; Patagonia: Chubut – Neuquén – Rio Negro – Santa Cruz – Tierra del Fuego). Cada Partido o Alianza electoral presenta una lista de candidatos donde los 30 primeros lugares se cubren con ciudadanos de las 24 jurisdicciones. A tal fin se constituye al territorio nacional como distrito único. Los primeros 6 candidatos deben estar domiciliados en cada región y seguir el mismo orden en las primeras 20 posiciones. No se permite que haya más de 4 candidatos de un mismo distrito. Los cargos que restan cubrir se completan por sistema D´hont.

En el caso de Mayans, se prevé un sistema de elección mixta entre Senadores y Diputados Nacionales. Se cubren 24 lugares bajo elección federal (un parlamentario por cada jurisdicción) para el Partido o Alianza electoral que obtenga la mayoría de los votos. Se considera como distrito electoral a cada jurisdicción. Los 19 restantes se eligen considerando al país como distrito único donde cada Partido o Alianza electoral presenta una lista a nivel nacional integrada por tres regiones con una determinada cantidad de candidatos (Norte: Formosa – Chaco – Corrientes – Entre Ríos – Misiones – Salta – Jujuy: 7 candidatos; Centro: Buenos Aires – Santa Fe – La Pampa – Mendoza – San Luis – San Juan – Córdoba – Santiago del Estero – Tucumán – Catamarca – La Rioja – CABA: 8 candidatos Y Sur: Santa Cruz – Chubut – Rio Negro – Neuquén – Tierra del Fuego: 4 candidatos).

En la iniciativa del Senador Cabral se contempla la elección de 14 Parlamentarios: 2 por cada una de las Provincias de Jujuy, Salta, Formosa, Chaco, Misiones, Corrientes y Entre Ríos. Son electos los candidatos que ocupen el primer lugar de las listas presentadas por la primera y la segunda minoría. Los 17 restantes se eligen a razón de 1 por el resto de las Provincias y la CABA. Se elige aquel que obtiene la mayoría. El resto de la representación es elegida en forma directa y proporcional considerando al territorio nacional como distrito único, presentando cada Partido o Alianza una lista a tal fin. El reparto se hace por sistema D´hont.

El eje de un esquema de integración entre Estados es la concertación de intereses nacionales, poniendo el acento en lo regional más que en lo nacional.  Resulta clave la decisión del Ejecutivo nacional tendiente a impulsar este proceso que aún está a mitad de camino. Otro tanto de parte del Congreso para bregar por su tratamiento.