Los datos del déficit fiscal, bien calculados, es decir, excluyendo de los recursos tributarios las transferencias desde el Banco Central y la Anses al Tesoro, son el indicador fiscal más utilizado por los analistas. Mirando este cuadro, el panorama fiscal de los últimos 7 años no aparece más preocupante que el panorama fiscal de los últimos 7 años en que rigió el Plan de Convertibilidad. Las cifras del déficit fiscal como porcentaje del PBI son, en promedio, bastante inferiores a los de los períodos previos a las grandes crisis inflacionarias de los 70 y 80.

Esta lectura de los datos fiscales podría fundamentar la poca preocupación por la situación fiscal que demuestran los candidatos presidenciales y sus asesores. Si bien algunos cuestionan el alto déficit fiscal, parecen confiados en que será relativamente fácil reducirlo e incluso eliminarlo.

Sin embargo, una lectura más completa y detallada de los datos fiscales lleva a una conclusión muy distinta. Veamos.

En el cuadro siguiente presento los datos del déficit fiscal primario, es decir, del déficit fiscal antes de pagar intereses de la deuda pública. En el pasado fue mucho más fácil reducir el gasto en intereses, sobre todo cuando se estuvo dispuesto a declarar una moratoria o una aceleración inflacionaria no anticipada que transformó a la tasa de interés en fuertemente negativa en términos reales. Bajar el déficit primario requiere recortes de gastos no financieros o incremento de recursos tributarios.

Mirando este cuadro, el panorama comienza a desmejorar. El déficit fiscal primario de los últimos cinco años es mucho más elevado, en promedio, que el de los 11 años de la convertibilidad y el nivel que alcanza en 2015 es incluso más elevado que el que alcanzó en 1988, el año previo a la hiperinflación y casi tan alto como el de 1983, el año anterior a la aceleración inflacionaria que precedió al Plan Austral. Es todavía inferior al del año del Rodrigazo, pero prácticamente igual al de 1974, el año previo a aquella explosión inflacionaria.

Con todo, existe todavía, como aparente atenuante, la imagen de un déficit fiscal primario no tan persistente en el tiempo como el que caracterizó a los períodos 1961-1966, 1971-1991. Después de todo, los primeros años de la post-convertibilidad, 2002 al 2007, aparecen fuertes superávits fiscales primarios que bien podrían haber creado un colchón fiscal para afrontar los déficits de los últimos cinco años.

Pero si ajustamos un poco más el foco, encontramos datos fiscales complementarios que son muy preocupantes. Uno de ellos es la presión tributaria, es decir, la recaudación total de impuestos como porcentaje del PBI:

En todos los períodos de fuertes déficits fiscales del pasado, la presión tributaria había descendido a niveles relativamente bajos. Así, entre 1962 y 1966 era de 22 a 23 %, lo mismo que entre 1971 y 1976 o entre 1982 y 1984. En estas tres oportunidades parte de la reducción posterior del déficit fiscal se produjo gracias a un aumento de la presión tributaria, que fue particularmente notoria entre 1977 y 1981 (durante el plan de Martínez de Hoz) y entre 1985 y 1989 (durante los años del Plan Austral). En general estos períodos de fuerte aumento de la presión tributaria duraron no más de cinco años, porque el sector privado no los soportó y se sucedieron crisis inflacionarias que licuaron los ingresos tributarios.

La historia de lo que ocurrió durante el Plan de Convertibilidad es bastante diferente a la de los planes de estabilización anteriores. Si bien la presión tributaria aumentó algo en relación con 1990, el segundo año de hiperinflación, ese aumento no fue muy significativo, porque la estrategia del gobierno fue eliminar impuestos para aumentar la competitividad. Esto se observó especialmente a partir de 1994 y esta estrategia se mantuvo hasta 2001, con un solo intento de aumentar la presión fiscal en el año 2000, cuando el ministro Machinea intentó reducir el déficit con un aumento de impuestos que fue muy resistido por la población.

El panorama es muy diferente a partir de 2003. La presión fiscal aumenta significativamente, tendencia que es interrumpida transitoriamente en el año electoral 2007 y en los años de la crisis del campo (2008) y la crisis global (2009), pero que resurge con fuerza a partir de 2010.

En 2014 y 2015 la presión fiscal supera el 36 % del PBI, un porcentaje nunca alcanzado anteriormente y que excede en 10 puntos porcentuales la máxima presión fiscal de los años de la convertibilidad.

Esta realidad hace mucho más difícil pensar en soluciones rápidas e indoloras al déficit fiscal que heredará el próximo gobierno. Es inimaginable un aumento de la presión tributaria y, por el contrario, recuperar la competitividad y crear un clima favorable para la inversión productiva va a demandar la eliminación o al menos una reducción de los impuestos más distorsivos. Por lo tanto, por el lado de los impuestos, más que una solución al problema del déficit fiscal desbordado, debe esperarse un agravamiento.

Para advertir la magnitud del desafío fiscal que enfrentará el próximo Gobierno se debe prestar la máxima atención al cuadro del gasto público como porcentaje del PBI:

Los niveles que ha alcanzado el gasto público como porcentaje del PBI son inéditos. Asciende a casi 42% del PBI el gasto primario y a casi 46 % el gasto total (el que incluye intereses de la deuda). Nunca antes habían alcanzado esos niveles, en particular el gasto primario, que es el más difícil de reducir. El máximo nivel de gasto primario se había alcanzado en 1985 y 1989, pero ascendió a 34 % del PBI. Es decir, que en la actualidad se ubica 8 puntos porcentuales del PBI por arriba del máximo anterior y 12 puntos porcentuales por arriba del máximo gasto primario de los años de la convertibilidad.

Para pensar en el ajuste fiscal que se necesitará para poner al país en situación de aspirar a sostener una baja tasa de inflación, vale la pena comparar lo que ocurrió entre los años de la hiperinflación y los años de la convertibilidad: El gasto público primario descendió de 34 % del PBI a alrededor de 27 % en 1991 para alcanzar un mínimo de algo más de 22 % en 1997 y situarse todavía en alrededor de 26 % en 2001. Este descenso del gasto público requirió todas las reformas del Estado y las privatizaciones que hoy se critican de izquierda a derecha. Y, en aquella época, había economistas que para explicar las causas de la crisis sostenían que no se había disminuido suficientemente el gasto público.

Supongamos que los avances tecnológicos, el alto grado de bancarización de los pagos y la informatización de la AFIP permitan, en la actualidad, que la presión tributaria soportable por la economía sea del 30 % del PBI, como lo fue en 2007 y 2011. Es decir, 7 puntos porcentuales del PBI más que en el promedio de los años de la convertibilidad. En ese caso, la reducción del gasto público necesaria para eliminar el déficit primario ascendería a 12 puntos porcentuales del PBI, casi el doble de los puntos porcentuales en los que, con todas las reformas de los 90, logró descender el gasto público primario entre 1989 y 2001.

El desafío que enfrentará el próximo gobierno, si quiere crear las condiciones para que Argentina vuelva a crecer en estabilidad, es titánico. Obviamente, los candidatos y sus asesores, aun cuando fueran conscientes de la magnitud del ajuste fiscal que será necesario para sacar a Argentina del atolladero en que se encuentra, no pueden hacer campaña asustando a la gente. Eso es entendible. Pero sería lamentable que realmente crean en los mensajes tranquilizadores que se ven obligados a enviar. Ojalá tengan gente preparada para planear y ejecutar las complejas reformas que demandará la realidad.

Durante el período en que acompañé al Presidente Menem, primero como Canciller y luego como Ministro de Economía, logramos consolidar y refinanciar toda la deuda no registrada (a través del régimen de consolidación de pasivos, ley 23.982) y re-estructurar la deuda que estaba en default (a través del Plan Brady). Conseguimos financiamiento de organismos multilaterales para atender los vencimientos y financiar el déficit fiscal que se produjo desde el año 1995 a causa de la Crisis Tequila. Al cabo de esos siete años, la deuda pública (neta de activos financieros) no aumentó . En realidad, declinó ligeramente. Al final del año 1996, ascendía a 91 mil seiscientos millones de dólares.

Durante esos siete años, la composición de la deuda por tipo de instrumento y prestamista cambió mucho. Aumentó la deuda con los organismos financieros multilaterales, especialmente con el FMI. Este financiamiento se consiguió a tasas bajas de interés, del orden del 4 % anual. Desapareció la deuda por préstamos sindicados (que había sido la fuente de financiamiento de los años 70s y 80s y devengaban intereses del orden del 10% anual) y aparecieron los Bonos Brady, que pagaban una tasa de interés del 6.25 % anual, además de haberse iniciado con una quita en el capital de 35%. Aparecieron los Bocones (bonos de consolidación de deudas previsionales, con proveedores y de regalías hidrocarburíferas) que devengaban un interés semejante al de los Bonos Brady y en 1993 se comenzaron a colocar, en forma lenta, bonos globales y letras externas en distintas monedas y con tasas de interés del orden del 10 % anual. De este tipo de deuda se alcanzó a colocar alrededor de 17 mil quinientos millones de dólares. El monto de intereses pagados por la deuda pública durante 1996 ascendió a 4 mil cien millones de dólares.

Los tres años siguientes de la gestión del presidente Menem, cuando yo ya no estaba en su Gobierno, la deuda pública aumentó de 91 mil seiscientos millones a 111 mil ochocientos millones de dólares. A este aumento contribuyeron varios factores: la fuerte liquidez internacional del año 1997 (los capitales que dejaban de ir a Asia venían a la Argentina porque había superado exitosamente la Crisis Tequila), la competencia entre el presidente Menem y el gobernador Duhalde por la candidatura presidencial del Peronismo y, a partir del segundo semestre de 1998, el aumento del déficit por la recesión que comenzó en ese momento y se extendió hasta 2002. La recesión va siempre acompañada por caídas en la recaudación de impuestos.

En este período, la que más aumentó fue la deuda instrumentada en forma de bonos globales y letras externas. Ella pasó de 17 mil seiscientos millones de dólares a fines de 1996 a 43 mil seiscientos al final del gobierno del presidente Menem. Esta deuda, que pagaba intereses de entre el 10 y el 12 % anual aumentó en 26 mil millones de dólares, seis mil millones de dólares más que el aumento del endeudamiento total. Esto significa que se cancelaron, a su vencimiento, créditos que pagaban tasas de interés más bajas. Por consiguiente, la factura anual de intereses subió mucho, no sólo porque subió la deuda, sino porque se hizo más onerosa. Durante el año 1999, el costo de intereses ascendió a 8 mil doscientos millones, prácticamente el doble que la factura de intereses en 1996.

Durante este mismo período aumentó en alrededor de 15 mil millones de dólares la deuda de las provincias, principalmente con el sistema bancario argentino. Esta deuda se pactó a tasa flotante y con intereses equivalentes a la tasa BADLAR (pagada por los depósitos de más de 1 millón de dólares) mas 7 % anual, a pesar de que estaba garantizada por los recursos de la coparticipación federal de impuestos. Esta deuda nunca se registró como deuda pública nacional, pero constituyó el ingrediente más oneroso y peligroso de todo el proceso de endeudamiento del período de la convertibilidad. Fue el origen de los activos incobrables del sistema bancario que lo llevaron a la insolvencia en el año 2001. Hasta 1996 las provincias no habían podido garantizar deudas con los recursos de la coparticipación federal, porque mientras yo fui Ministro de Economía lo habíamos prohibido por decreto. Lamentablemente este decreto fue derogado a fines de 1996.

Cuando asumió como Presidente de la Nación Fernando De la Rúa, la deuda no sólo era elevada y onerosa, sino que comenzaba a despertar desconfianza entre los tenedores externos. No sólo el candidato presidencial Eduardo Duhalde había comenzado a sugerir una moratoria durante la campaña electoral, sino que la diputada Elisa Carrió, el diputado Mario Cafiero y otros, comenzaron, desde el inicio mismo de la gestión de la Alianza, a la que pertenecían, a hacer denuncias de ilegalidad de la deuda y a pregonar que se debía interrumpir su servicio. El endeudamiento de las provincias comenzó a transformarse en activos cuasi-inmovilizados de los bancos, que para no dejarlos caer en deuda irregular, tenían que otorgar nuevos créditos para que las provincias pudieran afrontar el pago de intereses. Hacia 2001 la tasa que pagaban las provincias sobre alrededor de 20 mil millones de dólares era del 20% anual (BADLAR 13% mas 7% de margen). Eso significaba una factura anual de intereses del orden de los 4 mil millones de dólares.

Para financiar las amortizaciones y pagos de intereses, el gobierno del Presidente De la Rúa recurrió, mientras pudo, al mercado voluntario de bonos, de tal manera que la deuda instrumentada en forma de bonos globales y letras bajo ley extranjera pasó de 47 mil ochocientos millones de dólares a 73 mil trescientos millones al 30 de junio de 2001. Para lograr la ordenada de esta deuda, que había llevado a los tenedores a reclamar tasas de rendimiento extremadamente elevadas, el Gobierno comenzó a buscar el apoyo del FMI y de los organismos internacionales de crédito. Lo hizo a través del denominado ¨Blindaje¨ de fines de 2000 y de las sucesivas renegociaciones y ampliaciones, la última de las cuales se aprobó en agosto de 2001 y estuvo condicionada a la reestructuración ordenada de la deuda con el sector privado. La deuda con los organismos internacionales de crédito, especialmente con el FMI, aumentó de 20 mil trescientos millones de dólares al comienzo de la gestión De la Rúa a 32 mil cuatrocientos millones a diciembre de 2001 y estaban pendientes de desembolso alrededor de 10 mil millones de dólares adicionales que podrían haberse obtenido al final del proceso de re estructuración ordenada de la deuda. Lamentablemente esto último nunca ocurrió debido al golpe institucional de diciembre de 2001.

Durante el Gobierno de Fernando de la Rúa, la deuda pública nacional aumentó de 111 mil ochocientos millones de dólares a 134 mil setecientos millones, pero con un cambio de composición fundamental: buena parte de ese aumento fue con recursos de los organismos financieros internacionales, por los que se pagaron tasas de interés de entre el 4 y el 7 % anual y, además, con la primera etapa de la re estructuración ordenada de la deuda se logró reducir  la deuda instrumentada en bonos  globales y letras del tesoro a sólo 38 mil 700 millones de dólares. Esta reducción, desde los 73 mil trescientos millones de junio de 2001, se logró gracias a la primera etapa de la reestructuración ordenada de la deuda que permitió transformar una buena proporción de los bonos globales bajo ley extranjera en préstamos garantizados. Estos últimos, además de estar bajo ley nacional, pagaban una tasa máxima de interés del 7 %. En esta primera etapa de la reestructuración ordenada de la deuda, que se lanzó el 1 de noviembre y quedó concluida el 30 de noviembre de 2001, también se logró convertir en préstamos garantizados a toda la deuda de las provincias, con lo que en lo sucesivo éstas iban a pagar 7 % en lugar del 20 % que llegaron a devengar durante 2001.

Cuando se hizo cargo del Gobierno Eduardo Duhalde, en el año nuevo de 2002, estaba preparada para ser lanzada la segunda etapa de la reestructuración ordenada de la deuda que perseguía canjear los bonos globales, letras del tesoro y bonos Brady , todos ellos bajo ley extranjera, que aún circulaban por el mundo por un monto global de 45 mil millones de dólares, por bonos que no devengarían más del 5 % anual de interés y que extenderían todos los plazos de vencimiento en 3 años. Gracias a la primera etapa de este proceso, el Estado contaba con los votos necesarios (para la mayor parte de los bonos globales, especialmente los más onerosos) para imponer clausulas de salida consentida. Estas clausulas tienen la virtud de cambiar la jurisdicción de los bonos que no aceptan entrar en el canje, siempre y cuando se consigan votos  favorables del 66 % de los bonos originariamente emitidos de cada serie. De haberse aplicado esta metodología, no hubieran quedado holdouts, o los que hubieran quedado no tendrían la posibilidad de litigar como buitres.

Lamentablemente, el golpe institucional de 2001 generó el peor de los defaults imaginables: al disponer la pesificación compulsiva de todos los contratos en dólares firmados bajo ley argentina, se le impuso una quita del orden del 66% a los acreedores internos del país: los depositantes en dólares en los bancos locales y los titulares de préstamos garantizados y cualquier otra acreencia bajo ley argentina. Por supuesto, los tenedores de préstamos garantizados pudieron recuperar los bonos originales bajo ley extranjera, que habían entregado a cambio del mutuo que ahora el Estado incumplía. De esta forma se revirtió la reestructuración ordenada y muy beneficiosa que se había concluido el 30 de noviembre anterior. Quedaron entonces, también defaulteados, una cifra mucho mayor a la que había dejado el gobierno de De la Rúa pendiente de re-estructuración.

Esta deuda estuvo en default por más de cuatro años. Durante ese período el país tuvo que hacer un enorme esfuerzo para terminar cancelando la deuda con los organismos internacionales que menos interés le cobraban, emitió bonos en pesos y en dólares bajo ley argentina que terminaron siendo muy caros o defaulteados gradualmente a través de la tergiversación del índice CER, colocó bonos muy onerosos a través del gobierno de Venezuela y terminó reestructurando la deuda defaulteada en 2005 y 2010, con una metodología que creó las condiciones para que prosperaran los reclamos judiciales de los fondos buitres. Como consecuencia, el endeudamiento que tendrá Argentina al final del gobierno de Cristina Kirchner será mucho más gravoso y peligroso que el que tenía al final del Gobierno de De la Rúa.

Al último día de 2013, la deuda pública (neta de activos financieros) ascendía a 231 mil millones de dólares. Es decir, aumentó casi 100 mil millones de dólares en relación con la que existía al final de 2001. Dentro de esta deuda hay componentes muy onerosos y peligrosos: las sentencias incumplidas, tanto las de la justicia argentina en favor de los jubilados como las que consiguieron los fondos buitres, que mientras más se demoran en ser pagadas devengan intereses punitorios, costas y otras contingencias. Además existe el peligro de la aceleración de la deuda instrumentada a través de los bonos reestructurados. Y existe una enorme deuda con el Banco Central, que esta institución tiene que financiar emitiendo LEBACs . Éstas pagan una tasa de interés cada vez más elevada para evitar que la gente siga disparándose hacia el dólar. Gran parte de la deuda en dólares bajo ley argentina ha sido colocada a la par en el ANSES y cuando ésta entidad tiene que salir a venderlos para obtener liquidez, tiene que soportar fuertes descuentos. Esto significa que el Gobierno se está endeudando a tasas en dólares superiores al 14 % anual. Si la administración nacional o las provincias comienzan a emitir bonos a tasa flotante, BADLAR más un margen significativo, como se rumorea, estarán reeditando el mismo fenómeno que entre 1997 y 2001 llevó a la insolvencia al sistema bancario argentino.

Es no sólo incierto e injusto que la Presidenta Cristina Kirchner atribuya el problema de la deuda a los gobiernos que le antecedieron, sino que es sumamente peligroso para el futuro que su Gobierno siga haciendo una administración de la deuda como la que caracterizó a las gestiones de Eduardo Duhalde, Néstos Kirchner y a la suya propia. A finales de 2015, la deuda que ascendió a 231 mil millones de dólares en diciembre de 2013, puede llegar a superar los 270 mil millones de dólares y tener un perfil de vencimientos y un costo de intereses bastante peor que el que tenía la deuda al final de 2001.